爱华网中国农村建设用地的总量大约为2.7 亿亩，5 倍于城镇建设用地，但利用方式相当粗放，一旦激活，价值将非常巨大
文|李海强
重庆市沙坪坝区，一宗1万平米的地皮刚刚拍卖结束，十多家地产商你争我夺，地价也一路飙升了三倍。 而在不远的重庆乡下，蔡淑秀正在清理自家房屋砖缝里的草，她和家人在上海一家工厂打工九年了，这次她抽空回老家看看，而她家宽敞的院子里已经长满了草，土砖房上也有了裂纹，将近四百平米的房子就这么荒废着，体验过上海昂贵的房价的蔡淑秀觉得有些可惜。 蔡淑秀昔日邻里之间往来不绝的家乡，现在也成了一个小孩和孤单老人的村庄。村里一百多户人家中，将近三分之一的家庭和她家一样，常年在外打工。他们很少回家，偶尔在过春节的时候才会回来看看。 “进城热”吸引着越来越多的农民离开村庄，这里剩下的只是空落落的院子和无人问津的广袤土地。 “我们应该让这些土地动起来”，重庆市政协副主席陈万志说，今年十月十六日，他提出了在重庆试办“土地交易所”的构想。重庆和中国大多数地方一样，是典型的“大城市带大农村”，超过三千万的人口中八成是农村居民，而农村居民人均收入仅为城镇居民收入的四分之一。 今年6月，重庆刚刚和成都一起，由国务院批准成立了全国统筹城乡综合配套改革试验区，国家发改委副秘书长杨伟民说，在重庆设立城乡统筹综合配套改革试验区是为了加快建立改变城乡二元结构体制机制，而土地管理和使用制度则是试验区工作的重心之一。 目前在中国，一方面，不断发展的城市化使城市建设用地变得一地难求，地价也不断的高涨，而另一方面，农村却有大量闲置的建设用地。但是，这看起来很互补的两个方面，却无从进行整合，因为现在还没有建设用地在城乡间流转的有效机制。 陈万志的所谓“动起来”，就是想解决这个问题。设想中，“土地交易所”可以集合农村建设用地转让的买方卖方，通过公开竞价完成土地使用权转让，配置建设用地资源。 这样一来，农村土地可以直接参与市场交易，可以在不减少耕地总量的前提下，增加城市建设用地的供给规模；可以从旺盛的城市房地产需求中，为建设新农村、改善农民生活、帮助农民转移筹措更多的资本；也可以通过增加城市土地的供给，缓解地价房价的过快上涨，“这是一件多赢的好事”，陈万志说。
目前，中国农村建设用地的总量大约为2.7亿亩，5倍于城镇建设用地，但利用方式相当粗放，一旦激活，价值将非常巨大。事实上，在中国的一些省市已经开始陆陆续续的进行这方面尝试了。 2005年，四川邛崃就开始对农村建设用地进行了整合。因为邛崃紧邻成都市，被称做“成都后花园”，而在成都市的规划中，自2005到2020年之间，新增城市建设用地规模非常大，每年都得投入数亿元。因此，邛崃就通过对农村进行“并院拆院”，把原来零星分布的民居集中了起来，腾出了大量的建设用地，这些腾出的建设用地，一部分直接用于建设工业和其他产业化的项目，而另一部分，则复垦成了耕地，然后把指标转让给城市建设的经营性项目，这样就为成都市提供了在市郊开发新的建设用地的指标，转让所得也很好的推动了邛崃的农村建设。。 之所以可以如此，是因为中国实行严格的“占补平衡”原则，也就是说，建设单位占用了多少耕地，就要交纳相应的复垦费用，用以保持耕地数量不减少，但是，这些复垦资金掌握在国土资源部，采取项目管理的办法层层下拨，而且复垦的对象大多是荒地、林地、洼地等土地后备资源。 这样的复垦方式有很大的局限性。尽管表面上实现了“占补平衡”，但大多是“耗优补劣”，据统计，建设用地用去的，都是优质熟地，也就是良田，但是，复垦出来的多半是地力差、设施配套落后、生产能力低的地块。有关资料表明，经过多年开垦，国内耕地的后备资源已严重不足，只有2亿亩，其中可开垦成耕地的不过1.2亿亩。而且考虑到生态保护的要求，耕地后备资源开发受到严格限制，今后通过后备资源开发补充耕地已十分有限。 所以，如同邛崃那样，政府通过整合，把农村的闲置建设用地复垦为耕地，然后出让土地指标，既能保证“占补”的效果，建设单位的复垦费用也为农村建设提供了资金。 “这是非常好的模式”，“土地交易所”的倡导者之一、北京大学经济研究中心周其仁教授说，“但是也面临着瓶颈”。由于邛崃地方财力有限，而农村又那样广袤，要更大规模推进，不引进市场机制，鼓励更多的社会公众资金参与，远远不够。 “‘土地交易所’就是这样一个专业市场”，陈万志说，设想中的“土地交易所”由政府负责筹办，不仅是土地交易的平台和场所，由于“土地交易所”交易的是关于土地的财产权利，所以“土地交易所”还要负责对交易双方的进场条件、交易资格进行审查，并且对交易过程进行监管，组织形态则类似于证券交易所或者早期的外汇额度调剂市场。 虽然，按照现在的政策，通过市场进行土地使用权交易被明令禁止，“但现在的‘试验区’就能申请得到中央的特殊政策”，“统筹城乡综合配套改革试验区”课题组组长王崇举教授说，重庆成都是中国西部的中心城市，率先在成渝两地试办“土地交易所”，可以为加快西部新农村建设筹措更多资本，也有利于增强西部中心城市的带动和辐射作用。周其仁表示，在试验起步阶段，两地可以各办一个土地交易所；如果成功，还可办成成渝联合土地交易所，成为两市、西部、中西部乃至全国的土地交易中心。 不过这个进程不会太快，“至少应该有五年的试验期”，周其仁说，因为从农村建设用地的整理、复垦、验收、办理法律手续到入场交易，这样一个完整的流程会耗费不少时间，而且交易所的运营以及交易规则的建立到成熟，也不可能一蹴而就。 就现在的情况来看，“土地交易所”这个构想的实践仍然面临许多未定的因素。 一方面，农村建设用地的权利划分比较模糊，土地所有权与实际的占有和使用权，也常常分属不同的主体，在这种情况下，一旦启动土地使用权交易，转让所得在农户、乡镇企业和村集体之间究竟如何合理分配，仍然是一个比较难解决的问题。 而且，在现行征地制度的前提下，如果农民自用的建设用地权一旦经由市场竞价，无论从数量还是价格上来说，都会表现为巨大的财富，如何确保进入转让过程的农民土地物权不被攫取和侵占，确保土地指标交易的公开和公正，是涉及多个上下级政府部门之间工作、管辖权和利益的问题。 面对目前土地交易的构想面临的问题和限制，要转变粗放外延增长的方式，实现集约、节约用地的深刻变革，中国国土资源部部长徐绍史说：“还需要很大勇气”。
