爱华网在民生问题上，智利女总统巴切莱特提出的“建立团结协调的社会”，与中国政府倡导的“和谐社会”不谋而合
□记者 袁瑛
“智利模式” 玛丽娅·埃斯特拉依然记得27年前，政府为了宣传新的社会保障体制而发到自己手中的纪念册《Spot》，“这本书很幽默，政府游说老百姓放弃旧体制，加入AFP(养老基金管理公司)。”最终，在其中一家名叫Aporta的公司销售人员热情“鼓动”下，玛丽娅加入了这家基金管理公司。也就是说，从那时开始，玛丽娅的养老金资产转移到了Aporta公司的账户上。 AFP是养老基金管理公司的西班牙语缩写。20多年前，智利进行了养老金私有化改革，这是一场对传统的现收现付养老金管理制度进行的根本性变革。随后，以个人账户为基础完全积累制模式——也就是创新的“智利模式”，引发了全世界范围内对现有社会保障制度的变革。 目前，全世界已经有10多个国家效仿了智利的完全积累制模式，同时对很多国家的改革、尤其是那些1990年代以来处在转型期的国家提供了很多启发。包括中国目前实行的统账结合的部分积累制，其中一个最直接的老师就是智利。自2006年围绕教育、社会保障和医疗体制的改革引起中国全社会关注以来，各说各话式的争论就成为达成共识、推进改革的致命障碍。2007年11—12月，《商务周刊》应智利政府邀请，派出记者飞到地球的另一端，现场考察这个赢得世界好评的发展中国家社保模式。 玛丽娅是记者在街头随机采访的一位智利老人。27年来，玛丽娅每年付给公司一笔固定的费用，后者则要保证实现许诺给她的不低于5%的收益率。“有的时候，公司也没有实现允诺。”已经退休两年的玛丽娅拿着自己的账户本向《商务周刊》记者抱怨道，“例如，1984年Aporta通知我，这一年的收益率仅有3.6%。” “当然，玛丽亚有很多选择，如果她不满意Aporta，还有很多AFP可以选择。”智利社会保障部AFPs督察局研究部主任爱德华多自信地告诉《商务周刊》，“经过20多年的发展和淘汰，目前智利一共有6家具竞争力的养老金基金管理公司。” 在他看来，最重要的是玛丽娅不用担心自己的基金管理公司亏本或者破产了怎么办。智利政府规定，AFPs必须达到最小收益，曾经这个数字是2%，如果公司的收益低于这个数字，那么就必须从AFPs的“强制储备基金”中补充人们账户的收益差额。 “如果真的不幸，碰到AFPs破产，玛丽亚的账户也不会受到丝毫影响。”爱德华多解释说，因为不仅AFPs的养老金资产是与公司自有资产严格划分开来，而且政府还会对账户的损失进行补充，直到达到最低的收益标准为止。 自从1981年智利开始实施社会保障体制改革以来，大部分智利人的养老金账户操作方式都遵循了同样的模式。“私有化的养老金管理公司+政府监管”——是智利这20多年来社保制度改革的最重要特征。 1981—1990年担任智利AFPs督察局局长的胡安·阿里斯蒂亚告诉《商务周刊》，“1981年智利养老制度改革的基本理念，就是社会保障储蓄管理的私人化，即由私营公司代替由政府运作的Cajas负责养老基金的管理。” 但得到这个经验，智利却经历了一番曲折。胡安·阿里斯蒂亚介绍说，在计划经济下，政府趋向于在所有经济领域发挥积极主要的作用，这种态度源于一个思想：私人会牺牲消费者的利益为自己牟取最大的利润。因此，在智利社保改革的初期，曾经设立了诸多特殊的机构来执行干预，如DIRINCO、艾斯塔索银行等等。 “然而，政府行政官员直接管理基金的运作，政府对其缺乏严格的监管，后果就是官员与一些有权势的缴款者相互勾结，使政府原定的法律目标与意图化为泡影。”显然，这留给了像胡安·阿里斯蒂亚这样的改革者们深刻印象。 比如，1981年前，智利旧有社保体制下管理养老基金的机构Cajas就曾经提前挪用长期资金为缴款者提供了住房和其他贷款，后来大笔贷款资金无法收回。另一个极端的例子就是Cajas还专门为一些缴款者和行政官僚建造了体育馆等等。胡安·阿里斯蒂亚认为，“在旧的社保制度下，缴款者追求自身的利益，政府官员也利用法律漏洞牟取私利，而政府的监管不力也为之创造了条件。” 智利改革时的市场经济模式一直运作至今，那么政府的作用或者说政府的边界在哪里？胡安·阿里斯蒂亚简单而清晰地告诉《商务周刊》，“在由于特殊原因需要政府干预的情况下，政府才进行辅助性的干预，以使市场经济良好运行。” 在智利养老金管理的新体制下，养老金的筹集、管理、投资和发放全部由私营机构AFPs负责。而原来也负责养老金经营的养老基金监督局则在新体制下明确了自己的责任——规范和监督。私营公司和政府都分别专注于自己的功能：前者负责个人账户的管理并互相竞争，后者则专注于监管职能，这就保障了新体制高效且安全的运行。 因此，胡安·阿里斯蒂亚特别强调，养老金私有化并不意味着对政府控制的摒弃。事实上，AFPs的经营管理行为都是在政府制定的“游戏规则”下进行，包括为私营公司设置的相互竞争规则。 “市场化运作和政府干预并不是两个完全对立的术语。”多年的研究让中国社科院拉美研究所研究员房连泉非常熟悉AFPs督察局的运作，他告诉《商务周刊》，智利社保体制的成功运行充分证明，“在强制性社会保障制度中，如果政府按照市场经济的原则要求私人履行义务，并让私人机构代理管理义务的履行，政府就必须进行积极谨慎的监管，以从市场经济中寻求支持。” 改革怎么才能活下去 对于中国目前部分积累、半私有化的社会保障制度，房连泉认为突出的问题是，“具体到个人账户这一块，确实存在政府管制的问题，没有放开投资，活的很艰难。”在他看来，中国在这个问题上存在“端着金碗讨饭”的尴尬，“其实，养老基金是资本市场上一支重要力量，智利的实践为人们提供了一个养老基金与资本市场互动发展的良好例证。” 从智利25年的改革成效看，积累制养老金制度确实提高了国内的储蓄水平，刺激了劳动就业增加，并通过促进资本市场发展提高资金配置效率，从而促进经济增长率的提高。“1980年代初，智利国内资本市场规模还很小，整个金融行业以银行业为支撑，金融监管薄弱，并且缺乏必要的金融投资工具。”房连泉认为，自1981年开始，积累制养老基金为智利资本市场提供了长期稳定的资金来源，并逐步成长为资本市场上最重要的机构投资者。 时任AFPs监管局财务主任的欧亨尼奥·卡穆斯向《商务周刊》介绍说，在新制度开始实施时，政府只允许AFPs投资于固定收入的投资工具，“而这其中，绝大多数基金投向了政府债券和银行定期存款”。 欧亨尼奥认为，这是由于中期和长期投资工具的缺乏和资本市场发展的落后，导致了投资集中于短期银行存款。而随着政府和中央银行提出了一系列的“修正案”，短期金融工具市场的进一步开放使得养老金的投资工具逐渐分散化，投资开始更具灵活性。到2004年，智利的养老金投资已经完全实现了多元化，其中政府债券投资仅占20%，金融市场占30%，公司领域占25%，剩余25%则投向了海外资本市场。 对此，世界银行给予了高度评价。在其2005年出版的一份研究报告《21世纪的老年收入保障——养老金制度改革国际比较》中指出，“时至今日，各国养老金制度改革已经同经济社会各种因素密切联系在一起，除了考虑到维护养老金制度自身需要实现的社会养老基本目标外，还要考虑到其对经济发展所做出的贡献，这是养老金制度变革的辅助性目标。” 对于许多资本市场发育滞后的发展中国家来说，资本市场上急需长期有效的机构投资资金，通过养老金制度变革建立起积累制养老基金，是促进资本市场发展的一条切实途径。当然，这种效果的实现需要具备一定的经济社会条件。但无论怎样，在全球性养老金制度改革进程中，积累制的吸引力会不断加大，尽管有的国家在短期内还不具备积累制养老基金投资所需要的条件，长远看已是大势所趋。 “当前，中国养老保险制度改革面临的一个困境则是个人账户做实后，养老基金如何进行投资的问题。”房连泉认为，“智利模式”给了中国很多启发：在现有国情条件下，国家应该成立专门机构，集中管理和投资运作个人账户资金，并采取招投标制，委托机构投资运营资金，并建立相应的政府担保机制。 “目前，我国即将出台的由各个省社保中心运营个人账户资金的方式存在很大风险。”房连泉不无担忧地说，这个问题对中国也非常现实和紧迫。 “公私并行”的医改 从圣地亚哥著名的沃伊金斯大街往南，驱车近一个小时，记者来到了ElBosque区的卡洛斯·洛加·托巴社区医院。“这个区的贫困人口占到了33%。”区卫生局局长特雷莎告诉《商务周刊》，这样一个规模的社区医院将近覆盖周围约3万人口，而在ElBosque区，这样的社区医院一共有5座。
1981年智利在进行社会保障制度改革的同时，为了促进私人医疗机构的发展，使私人部门在医疗保险领域发挥更大的作用，医疗卫生体系的改革也同步展开。如同社保体制的改革，智利的医保模式也同样成为了其他国家改革的重要参考。 这就是智利政府创立的公共社会保障和私人部门相结合的模式：被保险人有在公共社会保障部门和私人部门（赢利性部门）之间进行选择的权利。在所有的体系中，劳动者都要缴纳工资的7％作为医疗保险费，但贫困和赤贫群体享受免费待遇，设立面向低收入阶层的补助金。 已经72岁高龄的莱昂蒂娜和自己的小儿子坐在医院大厅的一角等待诊治。这位住在附近的老人告诉《商务周刊》，她已经退休了，每个月有140美金的退休金。“我在这里看病都不用花钱，很方便。”莱昂蒂娜说。 在智利的医疗体制中，80%的居民享受的是公立医疗保险，15%是私立医疗保险，还有5%是军队和其他特殊人员享受另外的医疗体制保险。在80%的公费医疗体系中，低于一定收入标准的赤贫人口可以享受免费的医疗服务。 “从参保人数上来看，进入公立医保体系的人占到了总人口数的大多数。”智利卫生部长索莱达德·巴莉娅在接受《商务周刊》采访时介绍说，智利全国共有450个社区医疗中心，“虽然条件有好有差，有新有旧，但是每一个人都有权利在其中一个医疗中心进行注册和登记，这是我们医疗改革的最大的基础”。 与中国卫生部力推的“社区卫生服务站”相似，这里的居民一旦患病，他们首先要到卡洛斯这样的社区门诊部或者是社区医疗服务中心去救治。在这里经过初步的救治后，再转诊到专业或综合医院。索莱达德介绍说，“实际上90%的病人都在我们的社区医疗服务中心进行救治了，这之外的7%—8%会转诊到大型的或者是专门的医院去救治。” 智利的社区服务中心从建设到运转，完全由政府“埋单”。特雷莎告诉本刊记者，运转一座卡洛斯·洛加·托巴社区医院类似规模的医院，政府每年的投入大约是3万美元。从国家财政支出来看，医疗是排在教育和劳动社会保障之后的第三大财政支出，支出总额占到国家GDP的6%—7%，这一数字比起2000年来已经翻了一番。 “其中，投向公立医院和社区医疗服务中心的资金各占到70%和30%。分摊到人均，政府的医疗支出约为60美元/人。”索莱达德告诉记者，中央政府的投入比例为80%，剩余20%则由区政府自己承担。 然而，卡洛斯·洛加·托巴社区医院这样的社区医疗服务中心的熙熙攘攘与中国社区医院的“门可罗雀”形成了鲜明的对比。在卡洛斯，按居住地区不同而分成的红、绿、黄三个就诊区一大早就排上了长队。“政府投入固然重要，但如果政府只投钱不改机制，医疗市场就是一个无底洞，永远填不满，这已经被世界各国的医改经验所证明。”一位社区医院院长向《商务周刊》坦言。 作为现任智利女总统巴切莱特的得力助手，索莱达德上任伊始就出台了一项新政策——AOGE（重病救治保障系统）。她向《商务周刊》介绍，重病救治保障系统把很多急性病的治疗时间做了限定，即保证在这个时间内病人一定要得到救治，同时配套的是相应的投诉和转院机制。目前，重病保障系统一共设定了56种病，索莱达德计划未来将这一范围扩大到80种病，有效地缓解公立医疗服务系统效率低的问题。 不过，公共部门服务的效率低下也成为智利医疗体系的痼疾。但在卫生部长索莱达德看来，“只要是免费的，就会有很多人要加入进来，很多人一起分享有限的资源，这势必带来效率的低下”。 在卡洛斯社区医院，《商务周刊》还看到了智利现行医疗体制的另一个问题——公共医疗服务机构很难吸引和留住优秀的医疗人才。“对于所有实行全民基本医疗的国家来说，这是一个通病。”干练的索莱达德表示，目前他们正在逐步提基层医疗中心的医生的待遇，给他们培训和进一步发展的机会，期望借此能够留住人才。 不停息的智利改革 在智利访问，一个有趣的现象是，无论是卫生、教育还是社保，《商务周刊》记者见到的部长等政府官员，无一例外都是清一色的女性，她们不仅是现任女总统米歇尔·巴切莱特的得力干将，更是凭借女人对贫困以及不平等社会问题的敏锐感觉，掀起了新一轮的社会保障改革。 这群女性从政者对社会民生问题抱着高度的热忱投入政治。2007年11月在智利首都圣地亚哥召开的第17届伊比利亚美洲国家首脑会议上，巴切莱特总统提出了“建立团结协调的社会”的政治主张。这与远在地球另一端的中国政府所倡导的“和谐社会”不谋而合。 米歇尔·巴切莱特在上任总统前，曾经担任过两年的卫生部长，擅长处理社会领域的工作。持续推动更有效的养老金制度亦是巴切莱特竞选期间的重要口号之一。上台伊始，巴切莱特就率领新政府着手推进养老金和医疗两项改革。 在就职后的首次记者招待会上，巴切莱特总统发表演讲：“我们将创造一个有效的社会保护体系，以满足从婴儿到成年人所有智利公民的需要。”她指出，“虽然现行养老金制度有很多成功之处和优点，但也有大量令人吃惊的缺陷需加以克服。” 2007年3月17日，巴切莱特总统任命成立了一个“养老金改革总统咨询委员会”，负责对养老金体系进行全面评估，并提出改革建议。由15名经济学家和社会政策专家组成的委员会，用110天的时间对智利现行的养老金体系进行了调查分析，并提出了主要的改革建议，包括建立社会互济养老金、成立新的养老金管理机构、扩大公民参与空间、扩大自雇人员参保覆盖面等近10项内容。 在房连泉看来，新一轮改革的重点，是在原有的智利模式中加入了一个“普享型”支柱，即将公民养老金权益建立在“公民资格”的基础之上，而不是单纯依赖以往的“缴费型”制度。 在这样的创新中，低收入群体可以靠社会补助，高收入群体靠自我储蓄，这种机制不仅体现了再分配的公正原则，还相对照顾了弱势群体。这是“智利模式”诞生25年以来最大的一次“手术”。从性质上讲，它并不是1981年的“激进式”制度改革，而是对养老金多支柱框架的一次调整式改进。 房连泉在研究了新一轮智利社保改革后总结说：“总的改革方向向‘左’转的智利社保改革，强调社会保障的国家责任和公平性，弥补完全私营制度的缺陷，这些改革措施对中国的下一步社保改革借鉴意义更多。”
