爱华网◎李鸿谷 2007年8月8日，北京奥运会倒计时一周年。当日，北京空气质量指数为“88”，“二级良”天气，符合“蓝天”标准。有媒体记录了北京市环保局副局长杜少中拿到数据后的情绪，“这个数据出来后我们都笑了，很巧合，为完成奥运会空气保障增强了信心”。 北京的“蓝天”，是一个逐年递增的良性曲线。10年前，北京环境污染被列为中央政府确定的国家环保重点治理计划。当年北京“蓝天”（空气质量二级和好于二级以上）仅为100天，这是起点。10年后，2008年北京的“蓝天”指标是256天，为全年总天数的70%。 戏剧性的事实是，北京奥运会倒计时一周年，美国时间的8月8日，国际奥委会主席罗格在接受CNN采访时表示忧虑：“保证运动员的健康是国际奥委会的首要工作，如果北京空气品质太差，像自行车这种耐力赛可能要重新排定比赛时间。”此前，罗格以及国际奥委会从未对北京的准备工作发表过任何批评。 显然，环境之于北京，更准确地说之于中国，仍是有待完成的议题。 “根据中国环境监测总站对45个国家157个城市（包括我国44个主要城市）大气质量的比较分析，北京市空气污染综合指数在1995年排第7位，1998年排第3位。显然，北京市大气污染的严重状况，与社会主义中国的首都，与全国政治、文化中心的地位很不相称。” 检索历史文献，少有比上述事实更直接明确、亦更严厉的对北京空气质量的措词。值得注意的是，这段表述来自当时国家环保总局局长解振华在1999年6月26日全国人大常务委员会第十次会议上的报告。这一名为《关于防治北京大气污染的工作报告》中列举的数据表明，当年的北京“根据监测，1998年北京市区大气中总悬浮颗粒物、二氧化硫、氮氧化物年平均值分别为每立方米378、120、152微克，分别超过国家空气质量标准89%、100%和204%;比世界上大气污染最严重的墨西哥城的总悬浮颗粒物高出35%、二氧化硫高出62%;比上海、天津、重庆市的大气污染综合指数分别高出40%、33%、37%”。 以议题的设立观察，在解振华那次报告前，北京市环境污染治理即被列入“本届政府确定的国家环保重点治理计划”。中央政府确定了北京“蓝天”计划的议程。
《人民日报》报道所引用的数据，“1998年前50周内，（北京）市区‘空气污染指数’四级周数由上年的14周增加到20周，增长42.8%。从环境浓度情况看，前11个月的氮氧化物、一氧化碳、臭氧增加最为明显，是国内三种污染物同时超标的唯一城市”。当时的北京空气质量，究其原因，“主要污染源来自每年燃烧的2800万吨煤，140多万辆机动车的排气，5000多个建筑工地的扬尘，以及自然降尘等”。应这一格局，北京环境治理的5年目标是，“到2002年末，环境质量按功能区基本达到国家标准”。 按此设定，北京“蓝天”计划的初步阶段，尚属“偿还旧账”的政策选择。其初期措施采用的是不太容易被媒体传播却十分基础的“煤改气”（燃煤锅炉改造）工程，以期让北京在采暖季能够逐年消减二氧化硫的产生。这项计划实施后，至2007年底，北京市环保局副局长杜少中总结说，“为控制煤烟型污染，自1999年以来，北京市政府共投资25亿元”。 5年过后，至2002年，北京方面的“环境污染治理报告”坦言:“大气污染仍未根本缓解。颗粒物浓度一直居高不下，全年各个季节污染都比较严重。2002年，市区可吸入颗粒物（PM10）年日均值为167微克/立方米，超过国家年二级标准67%，超过欧美国家环境质量标准约2倍，日均超标率也高达40%以上。市区1600多万吨燃煤中约75%为（热）电厂或工业生产使用，炼焦制气用煤高达500万吨左右。”在这一汇报材料里，很技巧地引用了一个局部数据，“2001年石景山区古城大气自动监测子站监测的空气质量达标天数只有35.7%，远低于市区其他6个国控子站平均52.8%的比例”。很显然，石景山区达标之低，其原因是首钢在此。 这是一个递进的治理思路，即由改造城市燃煤锅炉进入，发展到改造（热）电厂与工业企业燃煤结构，但北京空气质量提升第一阶段未及结束，首钢即成为问题关键。 这当然是北京市的特殊性，不过比这一特殊性更需注意的是，在北京治理过程中，中国工业化进程又累加了新的污染源，其结果远非单纯的政府强力控制即可改善。在这一意义上，北京的“蓝天”计划及其实施，可以作为观察中国现实演变的重要标本。 首钢成为问题，媒体一般将全国政协委员、著名环保人士梁从诫1997年的一份建言作为开始。在这份建言里，梁从诫陈述，“首钢不但不能再增加产能，还要逐步迁出北京”。但时至2002年北京第一阶段环境治理计划结束，舆论已有“要北京还是要首钢”的广泛议论，由首钢研开公司课题组完成的《首钢环境战略与北京市可持续发展关系研究》报告里，在比较就地调整发展与整体迁出北京两个方案之后，结论十分明确:“整体搬迁方案，涉及面大、风险大、损失大、操作难度大，需慎之又慎。”比之这份未必被大众知晓的报告，2003年的首钢产量则成为环保官员向记者“透露”的关键材料:按首钢承诺，这年应该压产200万吨，将产能从800万压缩到600万吨。但到了年底，《北京日报》报道说，首钢2003年钢铁产量达到870万吨，与年初的计划相去甚远。首钢方面对此的解释是，“产能”与“产量”是两个概念，首钢的确在这年压缩了200万吨的产能，停掉了污染严重的第一炼钢厂，但是由于“非典”，为了保证北京的GDP增速，首钢提高了现有产能的生产效率，实现了870万吨的产量。 纠缠于首钢方面的解释是否合理，或许未必明智。首钢提高产量的外部现实，“非典”固然是其因素之一，但更重要的是中国此时已进入重化工业时代——钢铁业即为重化工业发展速度排名前三位的行业。 以2006年中国GDP数值计算，按现行汇率，当年GDP总量占世界比重约为5.5%，但能源消耗占世界的比重却为15%左右，全年能源消耗总量为24.6亿吨标准煤。钢铁业属于标准的高能耗产业——循此结构相对深入地进行数据分析，中国现实自然能够清晰。 《2020年中国能源与环境面临的挑战与对策》（国家环保总局2005年发布）描述了中国工业化时期结构性的事实:若以常规能源资源总量为100计，那么煤炭资源量在85以上，水能占12，石油和天然气仅占2～3。这种结构导致了这样的环境现实:煤炭使用过程中产生的污染是最大的大气污染问题，全国烟尘排放量的70%、二氧化硫排放量的90%、氮氧化物的67%、二氧化碳的70%都有来自燃煤。在大气污染物排放中，二氧化硫排放与电力行业发展密切相关，燃煤电厂是煤炭的主要用户，电力耗煤占煤炭总产量的60%，同时也是二氧化硫的排放大户。 能耗过大，污染严重，学者对此一般的描述是，“中国经济发展的能源与环境双重约束”。在这一重化工业时代，北京岂能例外。经济发展稍有波动，GDP与环境脆弱的平衡即告失衡，失守的必然是环境，2003年首钢钢产量达870万吨即为例证。而同时，大气污染并不会以现实行政地域为边界。在一项国家重点基础研究发展规则的项目里，北京大学研究者颜鹏测定二氧化硫数值时发现，2000年北京全年地面二氧化硫中，来自周边排放源的贡献为19.6%，2001年则为20.3%。这意味着，北京的二氧化硫接近1/5来自周边。 现实经济发展与长远环境成本控制之间的这种尖锐冲突，唯有中央政府的政治选择才能解决。我们能够注意到的事实是，中国政府“十一五”期间的8个约束性指标之一，即为单位GDP能耗降低20%。回到北京现实，2005年2月，经报国务院批准，国家发改委原则同意了首钢实施压产、搬迁、结构调整和环境治理方案。首钢总公司副总经理孙伟伟当时撰文，“由于受到钢铁生产行业自身工艺的制约，尽管在环保方面投入巨资进行改造并取得了一定成效，但仍然难以满足北京市对环境质量提出的更高要求，同时也使得首钢的社会环境成本不堪重负。首钢作为北京工业系统的颗粒物污染排放量大户，就目前的治理技术水平，只有通过实施搬迁，方可解决首都的环境保护”。 首钢作为北京工业化最具象征性的标志，它的搬迁意味着一个时代的结束，但是环境作为一种约束性条件，在以“后工业化”命名的时代，其约束却并不会因此而减弱。 2002年，北京完成第一阶段环境治理，与此重合的北京重要变化之一，是当年被称为汽车消费的“井喷”时刻，世界各大汽车制造巨头蜂拥到中国这个市场，汽车销售同比增长达到创纪录的65.4%。在北京实施大气污染治理的第一年（1998年），当年统计有140万辆机动车，10年之间这一数量翻番——2007年5月26日，北京市交委公布:北京市机动车突破300万辆。 同样，10年之间，由过去燃煤占主体的污染源已经发生了结构性变化。据大致测算，目前北京地区污染的比重是:汽车尾气占40%，燃煤等能源消耗占20%，工业污染占10%，扬尘及其他污染为30%。在早期的治理计划里，“到2002年末，环境质量按功能区基本达到国家标准”，直至2004年，北京市一氧化碳、二氧化硫这两个指标达到国家标准，但目前更为决策者忧虑的是复合的、以汽车尾气为主的可吸入颗粒物与臭氧污染。 在短时间内，各种因素叠加，形成了复杂格局。2004年国家发改委颁布的《汽车产业发展政策》里，明确指出:“使我国汽车产业在2010年前发展成为国民经济的支柱产业。”因此，对于汽车的生产与销售，在政策选择上已无可能如对待首钢那样断然“搬迁”。即使空气质量成为北京奥运会最为核心的议题，去年12月，在北京奥运新闻中心发布会上，北京市交委副主任刘小明在回答“北京是否会抬高小汽车上牌照费用”时，仍明确表示，“北京目前为止没有提出来要提高或者实施小汽车牌照费用的政策，我们目前也没有计划要向国家发改委报送相关的申请材料”。环境与汽车使用量大幅上升、并且短时间内看不到尽头的这对矛盾，考验的是决策者的治理智慧。目前，北京有价值的选择是，大力发展轨道交通。 将环境设定为思考起点，多数的讨论便一如本文所述:污染源的发现、治理对策研究、各种利益平衡之后的政策选择……如此递进并循环不已。但是，以北京为样本认真梳理这座城市10年的环境治理，对应于“环境与能源约束”，中国发展的“历史发展阶段的约束”或许隐而不彰，但深究起来，却更具统治力。 将北京作为整体来观察，90年代初期，“退二（产业）进三（产业）”与“产业升级”即为这座城市经济发展的基本战略。不过，北京市社科院在《2006～2007年北京经济形势分析和预测》报告里，描述了这一轨迹。“90年代以后，随着北京产业结构的调整速度加快，第三产业与第二产业的置换使得二、三产业的变化呈剪刀差状。但是从2003年开始到2005年，二、三产业的比重出现稳定迹象，似乎二者的变化已经到了一个不容易突破的界限。2006年前三个季度的情况显示，三年的徘徊有了重要突破。预计第三产业比重将达到71%。”这一论述表明，经济发展有其自身规律，非单纯人力可致。北京社科院课题组对此的解释是，“第三产业内部结构发生了根本性变化，新兴第三产业集聚了足够的张力”。 如果将此宏观描述转换到个案讨论，以朝阳区为例，2001年他们首次推出“CBD”概念，6年之后，这一城区第三产业达到了76.1%，制造业为23.6%，农业则降为0.3%。关于这一结构，朝阳区区委书记陈刚告诉本刊记者，“接近国际大城市的产业结构”。或者可以将朝阳区认为是升级版的北京，工业化与后工业化转折之际，这里“新兴第三产业集聚的足够张力”，促成了朝阳产业升级与结构性变化，其机理在记者的调查里，是以经典的“地租级差”方式完成。 将这些城市演进方式（一种历史发展阶段的约束性条件）作为观察维度植入环境问题/政策应对的一般分析结构，重新审视北京“蓝天”计划——超过1200亿元的投入，10年后，我们似乎开始有了接近经济发展与环境资源平衡点的可能。显然，北京的“蓝天”追求，将其简单视为达到国家标准，或者保障奥运会空气质量，都将失之片面。 “蓝天”之于北京与中国，10年以及未来更长时间的努力是一个象征。真实的问题，或许不是我们可以多少次看见“蓝天”，而是我们需要找到那个平衡点。 （所需资料得到实习记者邸笑飞帮助）
