爱华网电信资费改革是普通百姓非常关心的“民生问题”
李云杰
1998年，信息产业部挂牌成立，中国电信业实现“政企分开”。“企业成为真正的企业，政府成为真正的政府，此时，政府才开始思考电信监管政策，真正的监管才开始。”而刚刚成立不久的信息产业部在监管策略方面“一出手”就遭遇到了前所未有的考验。 现在还有很多人对中国移动和中国联通因为2000年单向收费引起的“股市风波”记忆犹新。1998年和2000年，单向收费已经两次被提到日程，当时单向收费的消息传出后，引起中移动和中联通在香港股市的大跌、港股电信股市值巨额蒸发，而风波最终以当时的信产部部长吴基传在香港承诺“单向收费两年内不动”而平息。这一风波当时被称为“吴基传金口救市，一句话值1400亿港元”。 今天再回头来看那场“股市风波”，电信分析人士项立刚认为，“政府也有个思维转变过程，”当时信息产业部刚成立不久，对自己的定位和担负的责任想的还不够清楚。“而且信息产业部内不少人是从运营商中出来，有‘运营商情结’”，所以，对运营商在股市上表现不好有很大的压力。”其实，股市下跌不是信息产业部的责任，原则上也不需要信息产业部出面“灭火”。 如果说在面对“股市风波”时电信业监管者们还缺乏经验，经过这10年的“风雨历程”，现在的电信监管思维已经从摸索走向成熟。从英、美等国的电信发展演化过程看，尽管这些国家的电信监管“启动”更早，历程更长，但最后几乎都经历了一个从无到有、逐步加强，再到放松管制的过程。而有专家认为，我国电信市场化起步晚，但规模大、发展快，所以“在政策制定中要比国外考虑得更多，不能完全照搬西方的一套”。 角色转变 在不少公众眼里，电信监管部门多是站在运营商立场上的。事实上，由于受到多种因素制约，电信价格的形成始终不是由市场来决定。1998年和2000年两次被提上日程的单向收费，因为引起了中移动和中联通在香港股市的大跌而未能实行。“可以说，最后监管部门还是站在了运营商的立场上了”。直到2002年底，“两年期限”已过，手机单向收费的问题才再次敢于浮出水面。 2008年年初，移动通信漫游费下调方案在大家关注和期待中出台。尽管出台前后争论颇多，但最终方案还是获得了不少赞许。有位网友评价“这次漫游费的下调，比我最初设想的方案还要低，也比我预期的效果要好。”与以往不同的是，这次资费调整过程，如让普通老百姓参与国家发改委联合举行“降低手机国内漫游费上限标准”听证会等，首次让公众参与到资费改革方案中。最后“舆论及其各方的影响已经很大程度上影响了政府相关部门的最后决策。”有专业人士分析说。 “从最近的漫游费调整看，政府这些年越来越能够从老百姓的利益出发了。”项立刚认为，而电信资费改革也确实是普通老百姓最为关注的“民生问题”。监管部门能否找到一个合理的平衡点，在让手机用户受惠的同时，也能确保通信业的协调发展，成为改革成败的关键。“从几次大的资费调整的变化看，监管部门在权衡国家、企业和个人的利益均衡方面越来越‘老到’，监管方式上也有创新。” 初期的很多产业政策明显倾向于维护产业和运营商的利益，比如，最早期的资费定价，是被严格管制的，不仅管涨价而且也管降价。这样做，也是为了维持公平竞争原则，以防止出现“一放就乱”。在过去几年的电信资费改革里，政府定价已经渐渐向企业自主定价转变，政府实行上限管理，但套餐的推出都要经过审批，“核准制”只是将来的目标。“保证消费者权益，促进公平竞争”是监管永恒的主题。在项立刚看来，今后监管的角色将更加清晰。一是保证市场上有足够多的运营主体在竞争，二是促进运营商采用新技术、新业务，促使整个产业保持成长，另一方面，则是要充分保证消费者利益。 永远的博弈 在面对技术和市场的变化时，电信监管常常会感到左右为难。现在，大家对IP电话已经很熟悉，但10年前，IP技术还是“新兴事物”，如何对待这样的新兴事物和“事实业务”，让相关部门很是头痛。 10年前轰动一时的福州陈氏兄弟IP电话案就是一个典型案例。1997年，福州的陈氏兄弟利用互联网经营IP电话（网络电话）业务，因为抢了当地邮电局的长途电话“生意”，而被该邮电局以“经营非法电信业务”为由告上法庭。此案一出，立刻引发了激烈争论。当时，国家已有的关于电信经营法规和行政规章都是在IP电话开始运用之前制定的，显得有点跟不上时代发展需求了。
即使从今天看来，陈氏兄弟案在当时发生具有很大的现实意义，该案开辟了IP电话技术市场化的现实通道——助推了IP电话纳入正规的监管体系，更重要的意义在于，它对监管如何适应新技术发展提出了考问。 “IP电话”势不可挡，但基础电信运营商并不欢迎这个“入侵者”，因为它会冲击运营商的既得利益——IP电话大大分流了长途电话业务收入，并极大地拉低了长途通信资费。所以，这个“新事物”一开始是遭到运营商抵制的，但是用户欢迎，因为通话资费非常低，那么监管者该站在谁的立场上呢？ 现在，P2P、VoIP和IPTV等新的通信业务都可能遭遇与“IP电话”同样的监管难题，层出不穷的新技术，让监管机构曾经划分的明确界限变得模糊，也给监管带来了难度。“对技术的利弊和趋势判断是非常复杂的问题，需要监管部门来权衡判断。”项立刚说，“在全世界都在上3G时我们没有上，我觉得是合适的，在趋势不明朗之前，我们适合去观望。” 这几年炒得很热的VoIP，仍处于监管“盲区”。在项立刚看来，监管部门“按兵不动”也是全方位考虑的。项立刚认为，不但有通话效果方面的问题，政府更要多考虑成本和目前市场情况，毕竟，目前我国宽带用户才1500万左右。 “如果单从老百姓的角度，TD-SCDMA不一定是最有利的，但是利于产业和国家发展，如果TD-SCDMA做成功了，最终也会让老百姓受益，因为我们中国的标准，不用高价进口国外的设备，支付给跨国公司昂贵的专利费，最后可能既利于产业又利于消费者，两方面实现统一。”实际上，技术、市场和监管之间的角力永远都会存在，如何在多方博弈中进行平衡取舍，一直是对监管的考验。 难破体制藩篱 “无论多么先进的技术，一旦碰上体制性障碍，也常常显得非常无奈。而在3G时代这个问题尤其突出。”有业内人士指出。 IPTV就是一个例子。据UT斯达康的一位负责人介绍，自2003年UT斯达康正式立项IPTV开始，推动IPTV商用项目的历程可谓关卡重重。“2005年之前我们能不能上IPTV，要看广电总局的态度，之后IPTV能不能在全国推广，我们又要看多个地方广电网络公司的态度。我们每天都在不停地跟广电部门沟通，做说服工作。”因为广电、电信的冲突，一些初步运行的IPTV业务被迫停止。如2007年8月，北京网通开通的宽频空间3个月后便基本停顿，主要是由于广电部门认为该业务属于IPTV业务，而北京网通因为没有和拥有IPTV牌照的内容提供商开展合作，该业务因此被叫停。 从全球范围来看，三网融合、一网三业已成为行业潮流。从上世纪末开始，国内就不断有专家提出要将广播电视网、电信网和互联网这三张网合成一张网，从而优化资源配置，打破新技术应用的行业壁垒。但数年以来，三网融合几乎没有任何进展。对于三网难融合的问题，中国电信集团公司总工程师韦乐平去年接受记者采访时曾表示：“部门利益、部门权利正在阻碍融合的实现，这是一个活生生的‘生产关系阻碍生产力发展’的典型案例。” 融合是３G时代的特征，不仅是行业内的融合还是跨行业的融合，而这些问题也将给电信监管提出更大的挑战。3G以前的时代主要业务是语音，监管主要考虑的是网络公平竞争问题，而现在3G时代，传统电信已走到尽头，大量新业务不断出现，很多业务有内容的问题，有意识形态的问题，有文化的问题，有关系经济发展的问题。而其中很多业务，电信监管是没有权限的。如涉及互联网和IPTV内容方面的，目前电信监管部门都无权管。“这就需要各个部门的协调，考验的是监管之上的问题。因为目前还没有相关的法规保证，《电信法》迟迟难以出台。” 在刚刚结束的“两会”上传出消息，信息产业部将与国信办、国防科工委及发改委部分职能部门合并，组建工业和信息化部，而隶属于广电部门监管的有线网职能，并没有实现人们所期待的纳入其中。在听到这个传闻后，一位长期关注三网融合的业内人士叹息地说：“彻底理清电信和有线网的冲突又要遥遥无期了！” 据项立刚推断，在整合后的工业和信息化部下不久将会成立一个独立的监管机构。但是，他认为，广电部分是属于意识形态方面的，融合还要有个过程。
