爱华网许浩/北京报道 5月12号发生的四川大地震，考验了中国政府的应急反应能力，同时也对防灾减灾相关法律的完整性进行了考验。 5月22日，地震发生十天之后，在十一届全国人大常委会第四次委员长会议上，全国人大常委会委员长吴邦国指出，要“研究修改突发事件应对法、防震减灾法等相关法律法规，增强针对性和可操作性”。 “面对如此巨大的自然灾害，我国政府反映十分迅速，相关措施也很得当。目前，相关的防灾减灾相关法律发挥了相应的作用。但是，这些法律法规也暴露出一些问题。”中国灾害防御协会副秘书长金磊认为，国家应抓住时机，反思防灾减灾的立法思路，建立对所有灾难有普遍意义的“综合减灾法”。 就此问题，5月28日，本刊对金磊进行了专访，以下为采访实录。 应对次生、衍生灾害亟需综合性减灾法 《中国经济周刊》：对于地震等类似大规模灾害，我国现有哪些相关法律法规？ 金磊：目前我国防治灾害方面的法律有《传染病防治法》、《突发公共卫生事件应急条例》、《保险法》、《防洪法》、《防震减灾法》、《消防法》、《人民防空法》、《矿山安全法》、《安全生产法》、《交通安全法》等。这是人大针对个案而制定的法律，虽然它在减灾方面发挥了重要的作用，但这些法律法规也有一定的局限性。 目前，我国减灾立法虽开始步入法律轨道，但与很多发达国家相比差距颇大，如缺乏国家减灾的根本大法；现行的单灾种法律（防震减灾法、防洪法等）多数覆盖面单一，而且没有综合减灾思路，面对未来灾害的多元化及开放性，如城市恐怖活动、城市交通瘫痪、城市大面积停电停水等交织在一起的情况，它们暂时还无法满足政府的救灾管理需求。 我国是自然灾害频发的国家，在建立法律保障和法律监督的前提下，建立灾害救援综合体系、实施有效的综合减灾管理模式已十分必要。重大救灾是一种全景式立体化的活动，需整合社会各部门资源，这就需要以更高法律位阶的国务院颁布行政法规及人大立法的形式出台能“号令诸侯”的高级法。 《中国经济周刊》：什么是综合减灾管理模式？ 金磊：要解释这种模式，我们首先要明确一个概念：什么是综合灾害或者说混合型灾害。 自然变异和人为作用是现代及未来灾害的两大根源，从而分别形成自然灾害、人为灾害或混合型灾害。其实现在，世界上已经很难再出现单纯的自然灾害或者人为灾害，而更多的是混合型灾害。 综观人类近年来遭受的每次灾害，都有次生、衍生灾害发生。比如，这次四川大地震引发了山体滑坡、泥石流、堰塞湖、房屋倒塌、管道爆裂、交通堵塞等次生灾害。此外，灾区还面临着传染病、火灾等衍生灾害。针对这种情况，我们亟需有一部综合减灾法来应对各类突发性灾害事件的发生。 《中国经济周刊》：目前我国在综合减灾立法上的现状如何？ 金磊：2003年非典得到有效遏制之时,国务院办公厅便受命考评我国目前的危机应急制度。随后将《紧急状态法》的编研提到议事日程。目前《紧急状态法》已列入国务院2004年立法项目。 事实上，非典的爆发并不是编研该法唯一的原因。当世界上局部战争的阴影不断出现和反恐成为各国政府不能不面对的安全危机之时，越早出台该法，就越有利于政府处理紧急状态下的国家事务，及时有效的防灾减灾。 政府可设立专门部委来防灾减灾 《中国经济周刊》：在您的构想中，《综合减灾法》应该是一部什么样的法律？ 金磊：“综合减灾法”是一个国家减灾的基本法律，其旨在为保护国土及国民的生命、人身、财产免遭事故、灾害的破坏,在安全减灾方面要做到：防灾责任的明确化、综合性防灾行政的推进、规划性防灾行政的建立、形成巨灾的财政援助保障体系等。 以自然灾害多发的日本为例，其以《灾害对策基本法》为减灾基本法，是减灾领域基本大法，于19961年10月31日颁布实施，迄今已经修改23次。现成为有包括防灾相关组织、防灾规划、灾害预防、灾害应急对策、灾后修复、财政金融措施、灾害紧急事态、综合事项等10章117条法律条款的较为完整有效的防灾减灾国家大法。 《中国经济周刊》：除立法外，对于综合减灾，我国还有哪些方面需要建立、完善？ 金磊：我认为，政府除了急需一部“综合减灾法”以应对各类突发性灾害事故发生，还须设立一个实体型专门部委从事防灾减灾的综合管理建设，它可以称之为“国家安全防灾部”或“国家安全防灾应急部”。 2003年非典事件给我们的最大启示，就是面对公共危机事件，政府要在第一时间组织统筹社会、财物、救援等各方面力量，立即将危机事态控制在最小范围内，要具备部门整合、结构严密、层次分明、职能独具、科学调度等职能的管理综合体。 虽然非典后国家大力推进了从国家到地方、从宏观到基层的应急体系建设，但由于指导思想集中在及时堵漏、及时避险上，因而在一定层面上忽视了常态安全减灾建设管理体制的设置。如虽然成立了中央到地方的应急办，但其更多的职能是应急事件的协调管理。今年年初发生的雪灾已暴露出其综合性不强、效率不高、准备不充分等弊端。
从国际上来看，防灾减灾安全事业是政府应提供给民众的公共产品及公共服务，所以，它体现了一种特别的责任和使命，而建设安全减灾的服务型政府恰恰是实现这一目标的一大标志。我国目前正大力推进“大部委制改革”思路，适时改革现行的突发事件应急体制已非常必要。 (配文)综合减灾立法可借鉴日本经验 金磊 日本是一个自然灾害频发的国家，主要灾害有台风、暴雨、暴风雪、洪水及泥石流、地震、海啸、火山灾害。近代，日本防灾方面最早的法律是颁布于1880年的《备荒储备法》。 事实上，日本防灾法律制度与日本历史上的诸次大灾害有着密切关系。1959年发生的伊势湾台风灾害后，日本于1960年颁布了《治山治水紧急措施法》；并于次年颁布了日本防灾方面的根本大法《灾害对策基本法》。 在1995年阪神大地震后，《地震防灾对策特别措施法》于1995年通过。同年，日本修改了《灾害对策基本法》中的部分内容。从体系上讲，日本的灾害对策相关法律可分为五大类，即基本法类、灾害预防和防灾规划法类、灾害紧急对应法类、灾后重建和恢复法类、灾害管理组织法类。 由于《灾害对策基本法》有统一的体制（法的体系和组织体系），使得日本的防灾活动更有效率和更规范化。《灾害对策基本法》于1961年10月31日颁布实施，迄今已经修改23次。现成为包括总则、防灾相关组织、防灾规划、灾害预防、灾害应急对策、灾后修复、财政金融措施、灾害紧急事态、综合事项等10章117条法律条款的，较为完整有效的防灾减灾基本国家大法。 依据《灾害对策基本法》，日本政府建立了中央防灾会议体制，由中央防灾会议制定全国防灾基本规划，并指导和推动地方政府的防灾体系的建立(同样，地方政府也成立地方政府防灾会议，制定本地区的防灾规划)。灾害发生时，中央政府视灾害大小，决定是否成立“非常灾害对策本部”或“紧急灾害对策本部”等中央防灾会议的组织体系。中央防灾会议是日本防灾方面最高的行政权力机构，由内阁总理大臣（日本首相）担任中央防灾会议的会长。
