爱华网下放权力、强化服务 农村信用社深化改革刚刚走过十年。 7月初，骄阳四射的南京，笔者从“农信社改革十周年研讨会”上了解到，从10年前总资产仅2.2万亿元发展至15.5万亿元，农信社10年间的体量增长6倍，成为“支农支小”的主力军。但与此同时农信社改革远未结束，在利率市场化、“金融脱媒”的冲击下，农信社的发展模式及发展路径仍是未来农信社改革面临的严峻考验。 笔者了解到，目前部分地方正在着手去除十年前农信社改革时所采用的省联社体制的行政色彩，欲将省联社改为地方的稽核审查中心，意图推动省联社从行政管理向服务转变。 但是，从目前各方的反映来看，省联社“去行政化”的推进困难重重，甘肃、安徽等几个试点省份之后，效仿者屈指可数。特别是在资产实力弱、市场化程度不高和政府色彩浓重的中西部地区，省联社的“去行政化”举步维艰。 “毕竟钱、权都集中在省联社，要省联社拱手出让，反对声很大。”某省联社人士告诉笔者。 改革产物遭遇“改革” 省联社是基层信用社参股建立的法人机构，基层信用社才是省联社的老板，目前“打工的”管“老板”的管理程序，至少在《公司法》上说不通。 构建以省联社为平台的管理体制，是2003年国务院深化农信社改革作出的重大决策。2003年国务院下发《关于深化农村信用社改革试点方案的通知》（以下简称“15号文”），将农信社行业管理职责下放给省级人民政府，各省相继组建了省联社。 从2003年6月国务院下发15号文、正式启动我国农村信用社的新一轮改革迄今，农信社取得了巨大成就的同时，其存在的一些问题也日渐令各方关注，其中省联社这个农信社十年改革中产生的新生事物，其法律依据、管理程序、监管等等问题成为业内外各方争议的焦点所在。 “省联社的设计从法律上存在一定问题。”某农信社研究人士表示，《公司法》规定公司的经营决策由股东决定，包括人事任命等，省联社是由基层信用社出资组建的法人机构，“怎么能够履行管理工作，这个程序本身是个问题”。 上述农信社研究人士认为，基层联社本身是法人机构，完全可以按法人治理结构来自我管理和经营决策；反过来，省联社是基层信用社参股建立的法人机构，是股份制有限公司，基层信用社才是省联社的老板，因此目前这种“打工的”管“老板”的管理程序，至少在《公司法》上说不通，框架有点混乱。“一句话，打工仔如何能履行行业管理的职责？”这位农信社研究人士反问道。 2013年初国务院发展研究中心金融研究所“农信社改革”课题组在经过长达半年的调研后，推出了《当前农信社改革中存在的主要问题及政策建议》。报告中指出：“省联社在推动农信社改革、加强行业管理中发挥了重要作用，但随着农信社经营状况、行业面貌发生根本转变后，省联社的职能定位和管理方式未能及时调整，业务指导与行政指令边界混淆，在一定程度上损害了基层联社作为独立法人的经营自主权。” 监管层也早已意识到了问题所在。早在2012年初，银监会召开的农村中小金融机构监管工作会议正式提出“淡化省联社行政职能”，到2012年中监管工作会议再提出 “强化省联社审计智能”，银监会对于国务院提出的“省联社淡出行政管理智能、强化服务职能”的指导精神的“呼应”似乎是从稽核审计开始起步。 2011年底，甘肃省农村信用社联合社将其所属的11家地市级办事处和兰州管理部一次性改制为6家“区域稽核审计中心”，成为全国省级联社中第一个进行去行政化试点的省级联社。随之，安徽省联社也开始试点，形成了以省联社稽核审计部、区域稽核审计中心为主、行业审计与各行社内部稽核审计相结合的监督体系。 此前，北京、上海、天津、重庆4个直辖市组建了农村银行机构，以省为单位统一了法人；宁夏自治区联社组建了黄河银行，对全省县级行社参股或控股管理，变行业管理为资本管理。而中部地区、东北地区的部分省联社则选择了不同的途径来“去行政化”，各地市级联社部分变为地市级农商行，扩大了地市级农商行的权力，“以前资本金限额上报省联社咨询，现在早就放开了”。同样，这样的探索也得到了监管层的认可。 但是，监管层希望“去行政化”的省联社果真能迅速“改头换面”吗？ “行政化”背后的利益博弈 “去行政化就是要放权，各种权力都要下放，省联社手中‘真金白银’明显要被剥离出去，这肯定是要遇到阻力的。” 笔者了解到，目前全国大多数省市中，“草根银行”农信社的存贷款余额（表内）已经位居各地银行业金融机构的前列，特别是支农贷款余额往往是当地同业的首位。比如，到2012年末，浙江农信系统各项存款余额10196.19亿元，各项贷款余额7270.71亿元，存贷款总量居全省银行业第一；即使是规模较小的西部省份，资产规模往往也在数百亿元以上。 省联社作为一级法人机构，直接掌握着基层农信社的财务审批、人事任免、信贷项目审批等权力，是事实上的地方政府的“专属银行”。动辄数百亿元、上千亿元的贷款审批权和相应的财务审批、人事任免权，对很多地方政府和权力个人而言，守着一个充满着诱惑的巨大蛋糕而拱手相让并不容易，博弈因此而生。 客观地说，现实中的省联社的“去行政化”其实遭遇了两种态度。有的基层联社认为，省联社的强权管理可以帮助基层联社“把关”，有助于自身防范风险；有的基层联社则认为省联社的过度管理，限制了自己的“自由”。有的地方曾尝试提出将省联社转型为地方法人金融机构，将基层联社转为分支机构，从而在法律、监管上都能顺理成章，但这种思路遭到了否决，发展途径依然以“稳定县域联社的法人地位”为主。
“省联社希望以省为单位组建联合银行，但监管层则希望农信社立足县域。”一位靠近监管层的人士透露。 中部某省农信社的人士告诉笔者：“去行政化的对立面是行政化。以前农信社的业务是行政化审批，很多省联社是官派作风，把持着人事任命、信贷审批、财务审批等，大权在握。现在去行政化就是要放权，只做服务，各种权力都要下放，省联社手中‘真金白银’明显要被剥离出去，这肯定是要遇到阻力的。” 而监管层则保持了清醒的认识，在2013年的银监会农村中小金融机构监管工作（电视电话）会议上，合作部主任姜丽明明确指出：“一些省联社将行业管理操作为行政管理，突出表现在对人员实行官本位、对业务管理实行审批制、对机构管理实行机关化。” 即使已经在“去行政化”过程中探路的地区，“去行政化”仍然是任重道远。一位县联社的高管告诉笔者：“毕竟省联社是由省政府主管的金融机构，是省直机构，省联社高层任命是人民政府，而各级农商行的高管都是省联社任命。这个决定了去行政化不可能纯粹，只能在一定程度上去行政化。” 而且，对于小型金融机构来说，没有了省联社这一层把关，管理、风控都不成熟的小农商行将是独自踏上“风险”之路。 据悉，银监会将出台省联社强化服务职能指引，并有选择地开展服务能力建设试点。同时，银监会还要求各省联社做好淡出行政管理职能和强化服务职能的“加减法”，对此，今年银监会将研究省联社履职评估指导意见。 这些步骤能否加快省联社“去行政化”的步伐仍需观察。
