爱华网国有银行高风险的问题由来已久，已经成为威胁我国国民经济持续、健康发展的最大隐患。几年来，国家已采取了一系列化解风险的措施，但问题并未根本解决，国有银行的经营仍步履艰难，关键是体制未从根本上改革。面对加入WTO后银行业竞争日益加剧的形势，再不下决心改革国有银行体制，也许我们将失去在稳定状态下解决问题的最后机会。
一、国有银行经营风险依然很高
首先，不良贷款仍在增加。在剥离了1.4万亿元不良贷款后，国有银行的不良贷款仍在增加，现存不良贷款数额比已剥离的更大，其中相当大的部分是这几年新增加的。根据不久前刘明康同志在记者招待会的讲话，今年三月末，四大国有独资商业银行不良贷款率下降到24.13%，按照四大行三月末贷款余额7.92万亿元计算，不良贷款额应为1.91万亿元。
1999年国家决定剥离到资产管理公司的1.4万亿不良贷款中，有四大银行的1.3万亿和国家开发银行的0.1万亿，分别占1999年底四大银行贷款余额的22.5％和开发银行贷款余额的18.7％。如果认为现在的1.9万亿元不良贷款主要是1999年以前遗留的，那么，当时四大银行的不良资产率就应高达50％以上，与当时报告的情况出入是非常大的。因此，只能认为，这1.9万亿元不良贷款中很大一部分是在剥离旧的不良贷款后又新形成的。
还应指出，自2001年以来，各家国有银行忽视流动性风险的积聚，大量发放长期贷款，在贷款到期、问题暴露之前，这些长期贷款基本上被当作正常贷款看待并报告，一定程度上掩盖了真实的贷款风险水平。
其次，潜在损失巨大，按经济意义已资不抵债。根据银行业谨慎管理的原则，银行应该实事求是地估计贷款及其它非信贷资产的预期潜在损失，并提留相应的呆帐准备金。根据中国人民银行对国有银行的监管报告，四大国有银行预期的贷款损失和非信贷资产损失合计数额巨大，已大于四家银行的资本金，也就是说，若冲抵所有潜在损失，除个别银行外，多数国有银行按经济意义已经资不抵债。
对于大银行来说，按经济意义资不抵债并不意味它会马上破产倒闭。因为大银行的现金流量很大，能够应付日常兑付和结算，不至于引起债权人的恐慌。但是一旦银行的潜在损失全部变成现实的帐面损失，且其数额大于资本金与呆帐准备金之和，这时该银行变成会计意义上资不抵债，事实上就已经破产。面对其他健康银行的业务竞争，这时存款人和其他债权人将恐慌挤提，使破产银行的现金流在短期内枯竭，不得不在法律意义上宣布破产倒闭。因此，当发现银行按经济意义资不抵债之时，就必须坚决、果断地采取重大重组、改进措施，改善经营管理，大幅减少潜在损失，以消除潜在的破产威胁。
二、体制未动，治标未治本，是管理进步慢的原因
国家加强对银行业的监管后，国有银行的管理技术有所提高，风险意识也有所增强。但近来银行业竞争加剧，同业恶性竞争又卷土重来，风险控制再度减弱。特别是今年上半年国有银行贷款异常猛增，潜伏的信用风险再度加大，说明国有银行经营管理水平的进步是有限的，他们还不善于把恰当的竞争和严密的风险管理有效结合起来。
为了解决银行业的问题，几年来国家采取了一系列必要措施。从1994至1995年给银行业立法，1996年后加强金融审慎性监管，1998年为四大银行补充2700亿元资本金，1999年成立资产管理公司并剥离五大行的1.4万亿元不良资产，2000年以后国务院严令各行降低不良资产率，等等，工作力度不能说不大。
不过，迄今为止的措施大都还是治标的措施，基本上没有触及体制不合理这个根本问题。因为没有治本，所以管理水平进步不快。尽管靠剥离和核销，费了九牛二虎之力，不良资产率降低了一些，但各行还在不断地制造新的不良贷款，看绝对数额，随着信贷规模逐年扩大，新产生的不良资产甚至比处理掉的不良资产还多。
总结国际上处理银行业问题的经验，先治标后治本是没错的。在银行业问题严重时，先采取加强审慎性监管、补充资本金、剥离不良资产等治标措施，保证银行业不发生大危机，然后在安定的社会环境下采取重组措施，解决体制问题，以达治本目的，工作步骤是稳妥的。
但是，如果治标后对治本犹豫不决，几年拖下来，治标的成果就丧失殆尽。例如，1998年国家用发行30年长期国债的方式为四大国有独资商业银行补充了2700亿元资本金。设计其方案时，我们是按照1997年底各行的风险资产规模，令其资本充足率达到8%的法定标准，计算了注资需求，并确定了注资方案。那次对国有银行注资的主要意义是在一段时间内改善其清偿能力，先安定局面，争取实施体制改革的时间。可是现在五年过去了，随着各行资产连年扩大，资本充足率逐年下降，所争取到的时间已经逝去，而其体制仍未实质性改革。由于体制原因，管理进步有限，各银行一面继续创造不良资产，一面占用大量收入核销资产损失，税后利润很少，使得资本金的增加远赶不上风险资产的扩张速度，资本充足率又变得相当低了。
如果在本届政府任期的五年内，还不下决心彻底改革国有银行的体制，很可能国家将不得不再次设法剥离其不良资产、补充其资本金。然而国家财政恐怕再也无力去背这巨大的包袱了。
三、治理结构落后是体制问题的根本
所谓企业治理结构，关键是指企业内部管理权限的分配结构和权力的制约结构，以及管理人员的任用方式，等等，它是建立合理的管理体制及提高管理水平的前提。
改革开放以来，国有银行长期在半计划、半市场的环境中经营，沿袭着典型的国营企业的治理结构，管理体制还基本是国营企业的一套。国有银行各级高级管理人员行政官员化的色彩十分浓厚，其任免仍然由党政机关按党政干部的管理方式进行。国有银行对管理人员的激励基本上还是官本位的机制，不断晋升行政级别，依旧是其管理人员工作的主要目标，其管理和经营的行为基本上受官本位左右。对晋升无望的人，发生金融罪案的概率便升高，十多年来大案、要案不绝。官场习气、官商作风依然弥漫国有银行，严重制约了其管理水平的提高。
国有银行没有明确的出资人代表，没有专门的机构代表国家，在内部监督银行的经营和管理，保障国有股权的安全和收益。由党政部门委派的官员（正副行长等）既代表国家（出资人）的所有权，又行使经营管理权，还代表内部职工的福利要求权，存在严重的角色冲突。
国有银行没有遵照《公司法》建立的企业治理结构，内部权力集中于象政府部门一样设立的党组或党委，没有关于权力制衡的制度性安排，没有董事会对总经理权力的制约。对国有银行的监督是外部监管重叠，而内部监管缺位。在外部，国务院委派的监事会行使外部监督、检查职能，与银行业监管当局的职能重叠；在内部，行党组（党委）既制订经营战略决策，又批准该决策，并组织决策的落实，同时执行经理班子和董事会的职能，事实上处于决策无内部监督的状态。
国有银行的治理结构不合理，限制了其产权结构的改革。没有合法的公司组织形式，既不可能吸收非国有资本参股增资，更不可能上市筹集资本。如把个别分行的资产分割上市，将使内部管理关系更加复杂，不利于提高整体管理水平。
银行业的管理是需要高度专业知识和丰富实践经验的，必需在国内形成专业银行家的市场，必需让专业的银行家来管理国有银行，还必需有合理的激励机制来促使国有银行的高级管理人员认真负责地办银行。国有银行管理水平进步不快的基本原因，是这个问题还没从根本上得到解决。
四、从治理结构入手的改革思路
下决心改革国有银行的体制，应当从改革其治理结构这个根本问题上下手，从而为其管理体制的改革建立起合理的组织架构，以收事半功倍之效。为此，建议国家研究以下改革国有银行治理结构的思路。
这个思路可概括为：明确国有产权出资人，形成二级法人体制，建立公司化组织结构，分离所有者的监督权和经理人的经营管理权，实现专业化管理。具体内容如下：
1、将现在的每家国有银行重组为一个控股公司和一个或多个股份有限公司，形成二级法人结构。
让控股公司成为国有产权的出资人代表。将国有银行的国有权益变成国家对控股公司的出资。在控股公司的资产负债表上，其资产是对股份公司的股权，其负债方是国家的所有者权益。这种一石二鸟的资本持有方式是使每一元国有资本同时成为控股公司和股份公司的权益资本，它符合资产负债表原理，国际上也有类似先例。
股份公司的股本在改革之初还只是由控股公司持有的国有股权，改革后可吸收其它投资人入股，条件成熟时可发行社会公众股并上市。因此，实行二级法人体制的改革，可为逐步实现大银行产权多元化奠定企业组织结构基础。
改革全部到位后，国家从现在的直接管理国有银行，变成通过控股公司控股大银行。
2、控股公司的职能一是向股份公司派出董事和董事长，召开董事会审批股份公司的经营战略、发展计划和管理方针，召开董事会决定股份公司高级管理人员的任免，等等；二是按照审慎经营的原则严格监管股份公司的经营和管理，考核股份公司的经营绩效和风险管理。总之，控股公司行使的主要是出资人权力和内部监管权力。
股份公司行使经营职能。它持有银行的全部信贷资产和非信贷资产，承担银行的全部债务，经营银行的全部业务，管理银行的全部风险，保证银行的正常、安全经营，为公司和公司的股东创造利润。同时，股份公司必须保障其资产的安全，对存款人及其他债权人负责。
3、每个控股公司旗下的股份公司可以是一家，也可以是多家，各家都是被控股公司控股的独立法人子公司。有的银行可以考虑将海外分行组合为一家独立法人，内地分行为一家或几家独立法人；有的银行定位以国内城乡零售银行业务为主，可以把东、中部业务量大的省级分行成为独立法人，把其他若干个业务量较小的省分行组合成独立法人。
各行从事投资银行业务的子公司也作为控股公司旗下的子公司，条件成熟时还可以组建旗下的保险公司。这样逐步按80年代以来国际上放松金融分业管制的惯例，在控股公司旗下，实现有内部防火墙隔离的混业经营，把提高竞争力和风险控制有机结合起来。
4、干部管理上，中央管理、国家任免的官员限于控股公司的正副领导人；股份公司的领导人来自职业银行家市场，由董事会聘任，用合同明确聘期。股份公司领导人业绩突出的可连聘连任，业绩平平的到期不续聘，业绩差的可以中途解聘。
这条十分重要，它是改变银行经理人员行政官员化，保证实实在在改进银行经营的关键。前几年国有非金融企业改革中也实行了集团公司和股份公司分开层次的作法，但往往因干部管理体制没有真正改革，而使企业组织体制的改革流于形式，不能收到实质性的改革成果。在国有银行的改革中，一定要记取这个教训。
5、公司名称，控股公司可以叫集团公司，如中国工商银行集团等。股份公司可以按地名叫，如湖南农业银行、浙江农业银行、香港中银等；也可按业务性质如××银行、××金融公司等。股份公司的名称可以多样化一些。
五、为改革配套的有关政策措施
过去20多年的改革经验，凡平稳、成功的改革，必有各方面的政策合理配套。国有银行是我国银行业的主体，它的问题对国民经济会牵一发而动全身，事关重大，政策措施的配套尤为重要。
以下配套措施非常要紧，没有这些措施，就难于保证改革的平稳顺利进行。而且即使没有遇到大的动荡，实现了组织形式的改革，也难于让改革后的银行尽快摆脱历史包袱的困扰，难于真正见到提高核心竞争力的改革效果。
建议为保护存款人的利益，建立国家存款保险公司。国家用法律强制所有吸收公众存款的银行参加存款保险，缴纳保险费。一旦哪家股份制银行破产，控股公司只按出资额承担有限责任，存款保险公司赔付一定数额以下的存款单。 建议人民银行暂缓推进利率自由化的改革，保持较大的存贷款利差，使体制改革后的各银行有条件增加收入，核销资产损失。但要明确提出利率自由化改革的时间表，强迫各银行在有限的时间内消化完历史遗留的有问题贷款。 建议银监会规定更严格的贷款呆帐准备金提取制度，区分一般贷款呆帐准备金和特定贷款呆帐准备金。前者的提取比例不低于巴赛尔协议规定的1.25%下限标准；后者按照贷款五级分类，根据贷款预期损失率分类提取。银监会要强制所有银行执行该规定，不执行者按业务违规处罚。 建议财政部应允许各银行在纳所得税前提取一般贷款呆帐准备金。如国家财力允许，应该在体制改革后最初五年内允许各银行的特定贷款呆帐准备金也在税前提取。以保证各银行有能力尽快核销历史遗留的贷款呆帐损失。 允许各家银行自主核销贷款呆帐损失，不要再经过国家税务部门逐项审批。以保证各银行及时核销损失，使其资产负债表尽快清洁起来。 控股公司从旗下的股份制银行及其它金融机构收取一定比例的税后利润，建立救助基金。一旦旗下的股份制银行出现危机时可给予救助，避免其破产。但提取比例不能高，税后利润的大部分应留在股份公司补充其资本金。 人民银行可提供中央银行贷款支持国家存款保险公司。在任何地方发生银行挤兑风波时，人民银行应与国家存款保险公司及有关的银行控股公司联合行动，保证兑付人民群众的存款，防止挤兑风潮蔓延。 实行稳健而灵活的货币政策和财政政策，保证宏观经济稳定和利率水平平稳。
