爱华网一、 乱发补贴：危害巨大的集体腐败现象
国际经验表明：公务员收入透明化是现代法治国家的一大标志。公共财政制度的完善加之健全的公务员财产申报制度等，使公务员的收入完全置于“阳光”之下，从而确保了纳税人对其最大限度的监督，能在很大才程度上激励公务员提高工作效率以及防止公务员腐败。处在社会转型时期的我国，由于众多历史的、现实的原因，却有一层厚厚的灰幕将我国公务员的收入遮蔽起来，使公务员的收入变得朦胧，一系列的乱象由此滋生，严重延沓了我国社会主义和谐社会建设的步伐，从而为千夫所指，这层灰幕就是机关事业单位的乱发补贴现象，突出表现有三：
其一是各部门巧立补贴名目、擅自提高补贴标准。《国家公务员暂行条例》第七十条的规定：“除国家法律、法规和政策规定外，国家行政机关不得以任何形式增加或者扣减国家公务员的工资，也不得提高或者降低国家公务员的保险和福利待遇。”但在一些单位这一明确规定已成了一纸空文。很多部门在国家规定的补贴项目之外，从自身“实际”出发设立了很多补贴项目，从有关部门的调查看，简直到了令人眼花缭乱、匪夷所思的程度，诸如交通补贴、误餐费、过节费、出差包干费、生活补贴、通讯费、洗理费、书报费、季度奖、月奖、年中奖、年终奖等等不一而足，有的单位的补贴项目中甚至还有鸡蛋补贴，可谓“只有你想不到的补贴，没有发不出去的补贴”。在补贴标准方面，那些国家规定的补贴项目，有些单位也是超出国家规定十几倍、几十倍的发放。
其二补贴来源不合理。那些巧立各种补贴名目的部门的补贴大多来源于这些部门的不合理甚至非法的创收，他们往往利用权限通过收费、罚款、提成、摊派乃至“权力寻租”等途径收敛钱财，设立自己的“小金库”，再运用自己建立的“帐外帐”将这些所谓“收入”分发到部门的各色人等。有些单位为搞创收，绞尽脑汁，某些做法十分下作，根本上不了台面。如据《华声报》（ 2000-09-19）报道，江苏省溧水县公安局水上派出所主持工作的副所长高明亮上任后不久，为了搞创收，即让派出所“投资 ”6000多元，找人开设“路边店”，招来卖淫女，抓嫖客罚款。2000年9月14日，南京雨花台区人民法院对高明亮案作出一审判决，以滥用职权罪判处高明亮有期徒刑1年。
其三对补贴资金的管理十分混乱。了解部门“小金库”情况的往往只是本部门的几个核心人物，这个钱怎么花？补贴如何发？发放标准是什么等问题都由他们说了算，甚至由一把手说了算，普通员工无缘置喙，有关监督部门由于信息劣势仅靠每年几次的财务大检查也难以进行有效监控，对这部分资金的管理几乎就是处于失控状态。
从表面上看，乱发补贴只是一种违反财经纪律的现象，没有什么大不了的。但从建设社会主义政治文明和和谐社会的角度看，却是一种危害巨大的集体腐败现象：
首先，乱发补贴是一种集体腐败现象。何为腐败，从现代政治文明的角度看，腐败的实质在于公共权力的异化。公共权力只能为公共利益服务，就是所谓的权力乃国家之公器。利用公共权力谋取个人或部门、小集体的利益就是腐败。前者可称之为个体腐败，后者可称之为集体腐败。从上面所叙述的乱发补贴的现象看，我们不难看出，机关事业单位乱发补贴就是一种集体腐败现象，不合理或非法的创收在先，同样不合理或非法的发放在后，其实质是“国家权力部门化，部门权力利益化，部门利益部门化”。
其次，乱发补贴这种集体腐败现象的危害十分巨大。举其要者有四：一是使政府部门有了“油水”衙门与“清水”衙门之分，使国家公务员从事的工作有了“肥差”与“瘦差”之别，相关收入差距有几倍甚至几十倍之多。前些年，一件杀人案曾震动全国：辽宁抚顺县司法局副局长张永清，因为从公安局副局长的 “肥差”平调司法局副局长的“瘦差”，就对县委书记怀恨在心，雇人开枪将其打死。此案虽属个别，但也说明目前在部分党政机关，实际收入差距已经到了相当大的程度。二是将公务员的工作努力导向歧途，不是想着如何“为人民服务”，而是想着如何“为人民币服务”，结果是“油水”衙门的有些人热衷于所谓“创收”，“清水”衙门有些人则一门心思搞调动，要不就是无所事事、不作为；三是强化了社会上的官本位思想，使大批的优秀人才涌向官场尤其是“油水”衙门而不是市场和工厂，从而恶化了我国人才资源的配置。近几年公务员招考中频频出现的火爆现象就是明证。人所公知，我国公务员的“阳光收入”并不高，不少硕士、博士之所以趋之若骛，一个很重要的“秘密”就在于不少部门补贴丰厚。据报道，上半年有关省市的公务员招考中，往往是几十个人竞争一个岗位，如4月份结束的招考公务员报名工作显示，只有379个职位，却来了7187人报名，平均19个人争一个岗位，而在广东公务员招聘中更是出现了37个人争一个岗位的“超火爆”场面。四是拉大了国家公务员特别是“油水”衙门公务员的收入与普通城市居民收入的差距，加之有些部门、单位某些“恶劣”的创收方式，严重败坏了党和国家在人民群众中的形象，不利于社会的稳定和和谐。前一段时间《新闻周刊》（2005年7月13日）披露的河北武强交警别墅事件就是明证。按照检察机关的指控，从2000年到2004年10月，武强县交警大队违法跨区域为外地摩托车、农用车办驾驶证16780个，牌照11757个，非法获利349万元。这笔非法获利款，除上缴衡水市交警支队133万元外，其余215万元存入“小金库”，其中一部分就用在了建“交警别墅”上。武强是国家级贫困县，一方面，老百姓在高房价面前望房兴叹，另一方面武强的交警盖起了别墅，这是一道怎样不和谐的风景线？
遏制机关事业单位乱发补贴现象已刻不容缓！
二、现行“阳光补贴”举措：治理乱发补贴的治标之策
基于机关事业单位乱发补贴现象的巨大危害，在今年的两会上，不少委员才大声音疾呼：遏制机关事业单位的乱发补贴现象，规范国家公务员收入，实现“阳光补贴”。一些省市如北京、广州、武汉、上海、南京等也开始了实施公务员“阳光补贴”的探索。但仔细审视有关省市实施“阳光补贴”的具体举措，笔者认为这只是治理乱发补贴的治标之策：
理由之一：“阳光补贴”举措并不能确保公务员补贴真正“阳光”。“阳光”是最好的“防腐剂”。公务员是人民的服务员，其工资多少、补贴多少都必须得到人民的同意，必须接受人民的监督，置于人民监督的“阳光”之下。从北京、广州、武汉等地实施“阳光补贴”举措看，都是由党政部门以市委、市政府的名义发布并实施的，在整个过程中没有见到人大的影子，没有人民的权力机关人大的许可，如此的改革措施只是在党政部门内部进行的补贴调整。尽管在改革的方向上值得肯定，但在程序意义上并不合理。在没有人民监督的情况下，有关“阳光补贴”措施有党政部门自己给自己“涨工资”的嫌疑。
理由之二：“阳光补贴”举措并未击中乱发补贴的要害。乱发补贴现象的实质是实质 “国家权力部门化，部门权力利益化，部门利益部门化”。创收是本质，乱发补贴是表象。而现行的“阳光补贴”举措大多强调统一补贴标准，实行同城同酬，加大对相关责任人的惩罚力度，最大的作用不过是在一定程度上缩小了“油水”部门公务员和“清水”部门公务员的收入差距，用有的网友的话说就是政府部门之间的“均贫富”。只是在遏制发钱上下功夫，并不能堵塞乱发补贴的根源。遏制有关部门创收、让所有政府部门都成为“清水衙门”才是釜底抽薪之举。
理由之三：“阳光补贴”举措很容易陷入所谓“黄宗羲定律”的陷阱。“黄宗羲定律”是明清思想家黄宗羲提出的一种理论：在历史上每次税费改革后，农民负担下降一段时间后，又涨到一个比改革前更高的水平，称为“积累莫返之害”。“阳光补贴”举措由于没能铲除有关部门单位创收的土壤，各单位收费和“创收”的资金账户依然存在，时间一长，随着在实践中“反侦察”能力的提高，各单位极有可能产生自行制定津补贴项目的冲动，并以各种名目出现，从而发生分配领域的“黄宗羲定律”，即在每一次津补贴标准规范之后，各部门又会出现新一轮的竞相发钱，而且比改革前上涨到更高的水平。
三、彻底根治乱发补贴：一连串的事件
综上所叙，笔者认为要从彻底根治乱发补贴现象必须多管齐下、标本兼治，这是一连串的事件。
其一，继续完善现行“阳光补贴”的有关举措。细节决定成败。要根据举措推行的实际情况，在如何查处有关单位帐外帐和“小金库”等细节问题上取得突破，并参照国际经验建立和完善公务员个人所得税制度和财产申报制度。
其二，变部门财政为公共财政。现行的财政制度具有明显的部门财政的特征。有关政府部门到底收了多少钱，花了多少钱，财政部门并不清楚，人大也不能有效监督，“收支两条线”的财政改革措施，也并没有真正落实，对收支的控制很不严格。正是这种制度漏洞，使得“小金库”林立。必须参照国际经验变部门财政为公共财政，使政府部门的收入与支出都要受到上级主管部门和人大的严格监督。收入方面，取消一切不必要的行政收费，财政收入要以税收为主，对于一些必要的收费，也必须列入收入预算，统一上缴财政，统一支配；支出方面，政府部门的所有支出，都必须列入支出预算，从财政拨款。支出预算应以实际需要为限，坚决废除“创收”给“回扣”的做法。只有通过严控收支两条线，使部门利益与其“收入”彻底分离，才能使政府部门不会陷入“创收”的怪圈中，使政府行政真正服务于纳税人，而不是部门私利。
其三，铲除各部门自行创收的土壤。切实转变政府职能，变管理型政府为公共服务型政府，将各部门的经营性国有资产交由专门部门统一管理，并强化人大对该部门的监督；清理各部门的审批权、管理权、处罚权等，并向全社会公开。
作者：王仕军，男，1973年生，山东高密人，南京政治学院经济系博士研究生。
联系地址：南京萨家湾南京政治学院研究生16队
邮编：210003 电话：13776414736
电子邮箱：[email protected]
