爱华网站在经济潜在增速面临下降和结构转型的关键时点，面对“人口红利”的衰竭和“刘易斯拐点”的到来，中国城镇化进程再度成为当前各方关注的焦点。而不论是从城镇化滞后程度、发展空间还是政策基调看，城镇化在今后很长一段时间都会加速深入地推进，也将成为未来中国经济增长的重要动力。 中国自改革开放以来，城镇化率由1978年的17.92%上升到2011年的51.27%，年增长1个百分点。从国际经验看，城镇化率处于30%～70%时期，是城镇化快速发展阶段。目前，中国已进入中等收入国家行列，城镇化率刚超过50%，未来几十年最大的发展潜力就在新型城镇化。 至今依然莫衷一是的是，究竟如何推进新型城镇化？国务院参事任玉岭提出了综合举措，分别是：先纠正认识偏差；农民市民化应是城镇化指标和目的；必须重视顶层设计，搞好城市布阵；副省级以上城市应接纳外来人口；城乡统筹要重视全域性和产业拉动。最后他强调，改革是推进城镇化的引擎。 城镇化的认识误区 朱敏：中共十八大报告明确提出:“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。”舆论认为，中国政府试图将新型城镇化作为中国经济增长和社会发展的强大引擎。我们应当如何认识城镇化？ 任玉岭：必须看到，对城镇化的认识，决定着城镇化的命运。当今在大力推进新型城镇化之时，最重要的是需要在为什么推进城镇化和怎样推进城镇化方面找准位置，端正方向，形成共识。 过去直至今天，对城镇化的认识偏颇，不仅延缓了中国城镇化的发展，而且给今天城镇化的实质性推进带来了“门槛过高”、“难度更大”的阻力。影响城镇化推进的错误认识，具体地讲有以下几种：一是“国外的大城市都在向外围发展小城镇，因此中国不能发展大城市，只能发展小城镇”；二是“城镇化绝非人的城镇化，城市化不是农民变市民”；三是“对农民实行‘两栖类’的做法，进可攻，退可守”；四是“中国应着重发展三大城市群，有三大城市圈足够了”；五是“农民工并不愿进入城市，因此，没有必要让农民在城市落户”；六是用统计方法的修改推进城镇化，出现了一年增长一个百分点。 朱敏：这六种认识和做法曾一度误导着人们的认识。 任玉岭：不仅误导着我们的认识，而且也左右着我们的行动。例如，“两栖理论”关于“农民在农村有地，又可漂在城市做工，进可攻，退可守，是保证社会稳定的最佳选择”的说法，不仅害了广大农民，也害了我们国家；不仅延缓了城市化，也阻碍了经济发展。“两栖”的结果是，一方面造成城市门槛越来越高，城乡差距越来越大，农民工愈来愈望城兴叹。如果十年前就重视农民工入城问题，就不会像今天这样让亿万农民无法承受。另一方面造成了几千万的儿童留守农村，几千万农民工夫妻不能团聚，农村空巢老人越来越多，社会压力越来越大。 “两栖”的做法还造成农民工把艰难赚到的一点钱，不得不投资农村和小镇去建房，既削弱了内需，也造成很多小城镇的住房闲置和无用。 朱敏：看来，中国城市化水平之所以迄今远远落后于工业化程度，并造成城乡差距拉大和诸多社会问题加剧，不能不说与这几种错误的认识直接相关。 任玉岭：要确保城镇化的顺利推进，首先就需要排除这些错误认识的干扰，要切中城镇化时弊，明确城镇化的概念，端正城镇化的方向，把城镇化作为一种使命和责任，立足于解决好包括三农滞后问题、内需不振问题、收入差距过大问题、社会管理不顺问题等，用好城镇化机遇，落实好城镇化战略。 城镇化指标和目的 朱敏：我们知道，与城镇化关系最紧密的群体是农民工，以及将要进城的农民。对此，国家发改委国土开发与地区经济研究所所长肖金成指出，“从本质上说，城镇化的本质可以概括为4个字——农民进城。”对此您是怎样看待的？ 任玉岭：作为一个农业大国，中国农业人口众多，人均耕地甚少，这是三农问题突出的源头所在，也是农民劳动生产率过低和农民收入微薄的根本原因。要解决中国的三农问题，就必须通过城镇化道路，分流和减少农民，以此提高农业劳动者对土地的占有数量和提高城乡两方面的劳动生产效率。 城市既是经济发展的产物，同时也是经济发展的火车头。城市因为聚集了文化、经济、商品、信息、科技、金融和交通等，它不仅为人们创造财富提供了市场和方便，也为人们提供了分工效益和规模效益。正如恩格斯所说，“伦敦因为聚集了250万人，使这250万人的力量增加了100倍。” 朱敏：也就是说，只有绝大部分人集中到城市里进行劳动时，总的劳动生产率才能达到一个高水平？ 任玉岭：不仅如此，城市的发展，人口的聚集，还为“人人为我，我为人人”的诸多服务行业、第三产业拓展了空间，创造了条件。事实证明，越大的城市，第三产业越发达，服务业就业岗位就越多。纽约有70%以上的就业岗位属于第三产业。国内北京、上海三产所占比重高达60%左右，在国内数一数二，也是因为它们有着千万人口的聚集所致。 远在上世纪末，部分发达国家从事农业的人口占总人口的比例就已降到10%以下，美国2.44%、法国2.89%、英国1.9%、法国3.89%、加拿大2.83%、荷兰3.7%、澳大利亚4.83%、以色列3.08%、日本4.78%、意大利6.16%、新加坡0.2%。韩国当时是最高的，农业人口占10.5%，但现在韩国从事农业的人口也已降到5%以下。我们作为农业人口众多的大国，没必要也不可能完全做到发达国家的水平，但是，不大量分流和减少农村人口，我们的现代化是难以实现的。 朱敏：但也有很多不是很理性的声音，在试图阻碍农民进城的历史进程。 任玉岭：受既得利益者的驱使，一些拒绝农民入城的观点是错误的；还有说“农村劳动力遇到恐慌”的说法也是异曲同工所使然。为了壮大中国三产比重，创造更多就业岗位，提高劳动生产率，解决好“三农”发展和内需不振问题，就必须坚决做到城镇化以分流和减少农民为宗旨，把农民变市民作为城镇化的指标和目的。 需要搞好城市布阵 朱敏：从区域经济的视角来看，有专家指出，中国经济发展在地区选择、产业布局、政策倾向、资金投向等各方面大都体现了非均衡发展的战略思想。特别是改革开放后，中国经济发展基本上都是通过不断制定和深化“局部非均衡优惠政策”，渐进的发掘、培育和释放各类资本的边际收益空间，打造一个又一个增长极和经济带，通过辐射和示范效应，带动中国经济持续发展。那么，这种非均衡战略与城镇化之间的互动，究竟对经济社会发展产生了怎样的影响？ 任玉岭：改革开放以来，为了用好紧缺资源，促进沿海地区先富起来，我们重点推进了东部城镇化的发展。当初虽然对东部投入比较有限，但由于当时土地和金融条件的无限宽松，再加上东部城市发展期间属于卖方市场，促成了作为城市化内在动力的工业产业迅速崛起。 尤其在推行市场经济机制之后，东部便成了万商云集之地。而后来中西部要发展时，不仅遇到了投资瓶颈、政策瓶颈、土地瓶颈，而且完全进入了买方市场，工业发展的艰难造成了城市发展的缓慢。2000年5月中国有662个城市，广东、山东和江苏分别拥有52个、48个和41个，这三个省当时各自拥有百万人以上城市位居全国前三名，均超过人口第一大省河南省的两倍多。同时这三个省人均GDP也位居中国前三名，而且人均GDP也是河南省的两倍多。由此可见，城镇化特别是大城市对经济社会发展的带动作用是不可低估的。 朱敏：从这个意义上说，随着区域经济从非均衡战略越来越走向均衡发展，中国城镇化是不是应该有更高的着眼点？ 任玉岭：在推动区域经济统筹发展之时，一定要从中国实际出发，重视城市的顶层设计，搞好城市布阵。 朱敏：具体而言，如何在顶层设计中做好城市布阵？ 任玉岭：根据我的研究，在做顶层设计时，一是需批判前面提到的“中国有三个城市群已足够了的说法”，要使城市化的推进与区域发展相适应。 二是城镇化过程中，哪里发展大中城市，哪里发展小型城镇，一定要因地制宜，区别对待。像北京、上海等特大城市周围应重点发展小城镇。我在美国洛杉矶和加拿大蒙特利尔调查过，这两个城市周围都有70多个小城市。在中国特大城市周围大力发展小城镇有充分的条件，也是十分必要的。而像河南、四川这样人口十分密集而且有近亿人口的农业大省，在今后二十年左右的一段时间内应重点发展大中城市，而不是小城镇，这样的省均需建一批城市人口过百万的大城市。 三是顶层设计中，城市的发展一定要考虑人口基数，要按人口设城。现在很多人口超过500万，甚至超过1000万人的地级市，城市人口还没达到50万，这是急需引起注意和应该重点支持的。在整个顶层设计中，还要重视县城的发展，原则上一县至少设一市，只有这样，城镇化才能真正加速。 四是城市化的顶层设计，一定要有基础设施和项目投资紧跟上，城市的发展需要基础设施特别是交通设施的及时跟进。另外城市化与工业化是并肩而行的，对进入顶层设计的城市布局，一定要安排项目支撑，特别是国有企业的投资一定要支持城市化的顶层设计，为城市化服务，与城市化结合。 城镇化与户籍改革 朱敏：在改革开放三十多年的城镇化过程中，“人口城镇化”落后于“土地城镇化”，已阻碍城镇化进一步健康发展。尽管城市常住人口已超过总人口的50%，但城镇户籍人口仅占35%，意味着仍有超过2亿农业转移人口处在“离开农村，却不能融入城市”状态，无法享受与城市居民同等的医疗、社保、教育等基本公共服务。如此一来，大量农业转移人口的“市民化”，是否成为城镇化绕不过的考题？ 任玉岭：中国城镇化的推进，关键是要解决副省级以上特大城市接纳外来人口的问题。据资料披露，像上海、北京这样的城市外来人口均在700万左右，其中绝大多数是家在农村的大学毕业生和各行各业的农民工。这些由农村走出的大学毕业生和农民工，几十年来，不仅为这些大城市的发展做出了巨大贡献，而且已经长期生活在这些城市之中。例如我家一个安徽小保姆，20世纪80年代初，18岁就进北京了，后来结了婚，孩子都已经二十多岁了，却仍然没资格拥有北京户口。 北京改革开放初时，三环路两侧还都是玉米地，而今已“摊大饼”发展到五环之外和跨入六环两侧地区，马路、高楼、商场、学校、别墅、会所、公园、假山、人工湖、高尔夫场地占去了多少农田，但就是不接收外来的农村人口。从媒体报道中知道北京也进了一些人，如最近在北京买下40多套房产的龚爱爱，人不在北京，但却可以在北京上户口，又能两次进行转户口，不知类似这样的情况又有多少？ 朱敏：看来，进户口的“难”与“易”，完全是人为的。
任玉岭：由于副省级城市不接纳农民工和农村入城的大学生，导致了中国城市水平不是统计局给出的52%，而实际仅有35%。更可怕的是，在做教育统计时发现，义务教育阶段的学生中，80%是农民的子女。也就是说，在我们这个国家15岁以下的人口中，80%是农民，这意味着我们的城市化不仅没有推进，而且是明显倒退了。15岁以下的人口中80%是农民，我们该如何去应对？ 副省级城市不接纳农民工的理由是城市太大了、城市太拥挤，其实这只是一种借口。中国大城市的容积率要比很多国际大城市低得多。日本、韩国城市容积率是2，中国台湾1.2，香港1.6，大陆仅为0.5，上海被认为是最拥挤的，现在容积率才0.8，比日本、韩国少一倍还要多。《文摘周报》不久前报道，日本东京的面积只有上海的1/3，而东京人口是上海的2/3。 朱敏：所谓“副省级以上城市不接纳农民工和外来人口”是没什么理由的。 任玉岭：城市的交通拥挤不从管理上去努力，将其作为不接纳农民工的挡箭牌，这是很不应该的。至于少数人，想通过控制人口，拿户籍作为谋私利的手段，专为少数人进行权钱交易，那就更不应该了。 因此，要推进城镇化，要解决农民变市民的问题，就一定要请副省级以上城市带头接纳农民工；而且要坚决改革户籍制度。同是在共和国的蓝天下，应该凭身份证行遍天下。共和国对每一个公民和劳动者应一视同仁，应该在公共服务走向公平化的今天，以身份证刷卡制作为户籍管理手段，并以此同国外接轨。 城乡统筹须产业拉动 朱敏：越来越多的中国农业人口不断地流向城市，希望在城市接受更好的教育、更好的医疗，从而成了流动人口。延伸来看，我们一直呼吁和主张的城乡统筹并没有很好地实现。诚如一些学者所判断的，当前中国城镇化已经到了需要更加关注发展质量、更加关注城乡统筹发展，全面实现城乡经济社会一体化发展的新时期。对此您有怎样的看法？ 任玉岭：城乡统筹对农村面积广大、农村人口众多的中国发展是十分重要的。但是如果在一些地方不着力推进城市的发展，而一味地强调城乡统筹，就达不到以工补农、以城带乡的作用，城乡统筹也就成了无源之水，无本之木。 首先，对于城市发育较好、规模较大、实力较强的地方，其城乡统筹应重点发展周边的小城镇，十分注意产业布局和投资调控，防止大量“睡城”的出现。对于城市化极为薄弱，农业人口相对集中的地区，应在中央政府和省级政府的大力扶植下，促其地方大城市的建设和发展，否则城乡统筹只会沦为一句空话。 其次，城乡统筹一定要重视“全域性”。科学发展观是强调发展成果共享的，那种只重视建设统筹样板、搞试点，不惜用大量财政投入，大搞锦上添花，把样板搞得好上加好，而到广大地区统筹发展时，无任何财政支持的做法，这是不可取的，也是无法搞好城乡统筹的。为此必须改变长期形成的只重视示范工程、政绩工程，热衷锦上添花的惯性行为。 朱敏：政绩观往往来自于激励机制，过去一直以经济增长率的单一指标来衡量官员政绩，是时候改了。 任玉岭：城乡统筹，一定要把农民对幸福生活的向往，作为新农村建设的奋斗目标。要把粮食生产区道路差、基础设施差、公共服务差以及资本少、信息少、致富门路少的“三多三少”突出问题作为新农村建设应予突破的重点。要坚决改变那种重外表形象多、重生活质量少；重农户单干多、重集体合作少；重经济发展多、重社会发展少；重锦上添花多、重雪中送炭少的“四多四少”的老路子。 与此同时，要重视非农产业发展，借助产业拉动。凡是城乡统筹搞得好的地方，多是产业拉动力度较大的地方，因此，推动城乡统筹，一定要重视农村的非农产业发展。 朱敏：非农产业发展对改变农村传统业态而言的确很重要。那么，具体来说，发展非农产业需要注意哪些问题？ 任玉岭：一是要重视农业产业化的推进，要按照企业的管理经营模式，推进农业产业的规模化、市场化、科学化、机械化。要使农业生产通过集约化的管理，及先进技术、先进装备的武装，提高劳动生产率和个人收益。二是要狠抓农产品的加工和运输，这项工作做好了，可以为农村增加3～10倍的收入，有利于农民就业和增收。为了使农产品加工等非农产业发展，一些大的县一定要多设几个工业聚集区。三是要大力发展农村服务业，包括物流业、旅游业，都应引起重视。为了发挥非农产业的发展，除了搞好城乡统筹规划，给非农产业留出空间外，还需要有税收政策的扶植，财政金融的支持，尤其是土地使用要向欠发达地区倾斜。 朱敏：基于市场的逻辑，在新型城镇化推进过程中，实现城乡统筹还有什么可行的载体或路径？ 任玉岭：除了以上几个方面，还有一点就是，要建立农民入股的公司制合作组织。为促进农村与市场对接，形成城乡一体的市场运行秩序，建立城乡一体的市场信息网络，就必须搭建农村的市场平台，完善维护农村运行的载体。这就是农民入股的公司制合作组织。 公司制经济组织是当代市场经济管理的重大创造，也是现代经营的最好模式。公司制经济组织不仅在工业领域得到了普及、推广，而且也在各国的农业领域得到了广泛应用。农民入股的公司制合作组织，不仅可以把市场经济体制引进农村，实现三农与市场对接，而且利于开展种、养、加与产、供、销的一条龙，能够把农产品加工、运输、营销的效益留给农民，使农民增收。 因此，城镇化要重视在农村建设农民入股的公司制合作组织，改变现在一家一户的小农经营模式；不宜也不应该把广大农民都赶出田地，使农产品加工、销售、经营的效益都被外来的企业拿走和占有。为了使农民入股的公司制组织在农村兴起，一是需要在农村建立一村一品式的支柱产业；二是放宽农产品加工公司的注册条件；三是金融与科技的投入要支持农民入股的合作企业；四是要由政府出面，专门为农村建立这样的合作组织培养领军人物及管理人才；五是公司需实行董事会管理、总经理负责制，让农民参加监管，企业红利按股分红。
