爱华网国家社科基金资助课题---区域金融研究
《金融管理与研究》2008年2期孙 飞 博士20世纪70年代，以麦金农和肖为代表的金融学家指出，发展中国家存在广泛的“金融压制”现象，阻碍了金融发展，也制约了经济增长，所以发展中国家应实行以金融自由化为核心的金融改革，实现金融深化与优化。自此在全球范围内，发展中国家先后展开了以金融深化为旗帜的金融体制改革，发达国家也相继加快放松金融管制，一场金融自由化运动由此展开。金融自由化解除了束缚在金融业上的种种陈规，促进了金融业的快速发展。但事物往往是具有两面性的，1980年代以来金融危机的不断爆发告诫我们，金融自由化不应否认金融监管，而且还要强化金融监管。怎样做到既加强金融监管又不至于使多种自由化的改革成果付诸东流，是一个令各国金融当局伤脑筋的问题。可喜的是，20余年来，审慎的金融监管思想不仅在理论上日趋成熟，而且已成功用于各国的金融监管实践。
一、合理性与必要性
金融监管的合理性与必要性论证
通常，金融业是各国监管最严厉的行业，监管的背后蕴涵着所追求的政策目标，这些政策目标对各国经济和社会发展都具有重要的现实意义。由于金融业在国家战略上的重要性和政治上的高度民主敏感性，对金融业实施有效的金融监管是十分必要的。首先，金融构成现代经济发展的核心，关系到其他部门和整个经济的繁荣与稳定，因而成为各国政府调控国民经济必不可缺的工具。金融业这种影响全社会利益和经济政治发展的“公共性”特点使它不同于其他行业，需要特殊的管制。其次，金融业作为高风险行业具有内在的不稳定与不确定性。以银行业为例，它是一种典型的高负债行业，是一种以部分准备金为支点，以借短放长的期限变换为杠杆，依靠资产组合的资产扩张来盈利的产业，其经营必受利率、存款结构的规模、借款人的偿债能力等变化的影响，从而使金融机构面临种种风险。金融业的高风险性和内在的不确定性客观上需要通过监管使金融机构依法运作，保持合理的资产负债比例、流动性和偿债能力。最后，金融机构是经营货币商品的特殊企业，其生存在很大程度上维系于公众的信任。如果金融机构经营不善，很有可能引发挤兑并波及其他金融机构，从而引起系统风险，甚至危及整个国民经济领域。为了杜绝此类现象的发生，有必要对金融机构的经营实施有效的审慎监管。
金融自由化更需要金融监管
在金融自由化背景下，各国主要在资产价格、业务经营、市场准入和资本流动四方面放松金融管制。金融自由化在促进金融深化的过程中，金融脆弱性也结伴而行。对内来看，比如在不完备的监管框架下，银行经理可能会由于资本和银行特许权价值的降低，发放过量的风险贷款，很多国家在银行部门引入竞争机制和赋予银行自主权的同时，却没有采取措施控制这些相反的激励；对外看来，很多国家对国际资本流动的限制解除后，刚刚金融自由化的金融中介会从国际金融市场借入外资，由于向国内借款人放贷，从而暴露于外汇风险之下。由于银行将外汇贷给国内借款人，后者又未进行抵补，从而风险转化为信用风险，在缺乏必要的管制情况下，金融危机不可避免。
Carl-Johan Lindgern，Gillian Garcia和 Matthew I. Seal(1996)对34个国家在金融危机发生年份的监管水平作了定量分析。他们发现，其中有5个国家建立了书面的金融监管框架，但即使在这些国家中(玻利维亚、法国、印尼、日本和美国)，监管的执行工作仍然较差．具体问题有：政府和中央银行之间的监管责任不清；资本充足性要求低，对关系贷款限制不足；银行准入法规薄弱；更普遍的是缺乏有经验有效率的监管人员。Williamson (1998)构造了一个谨慎监管水平指数，用来评估1973—1995年间33个发生过金融危机的国家的金融监管水平。计算结果显示，没有爆发系统性风险的国家的金融监管水平显著高于爆发轻度危机国家，后者又比爆发严重金融危机国家的金融监管水平高，表明金融危机与金融监管水平之间存在着反相关性。
因此，金融自由化并不意味着不需监管，并不等于放弃政府对银行和其他金融机构的监督。在改革之前，金融稳定依赖保护银行利润；开放竞争之后，政府必须制定全套严密可行的监管制度。一方面干涉银行及其他金融机构及金融市场的内部操作，另一方而要有效地掌握其经营状况，以制止其越轨行为。规范化与自由化并驾齐驱的金融改革才是稳健的改革，这也是金融监管的有效目标。
不是再管制，而是审慎监管
面对1980年代以来的金融危机，国际组织和各国政府完善了金融监管的措施，很多人将其称为“再管制”。这种说法是不确切的。确实，在那些实行金融自由化的国家，对利率水平和结构、汇率水平和波动、资本流进和流出、金融机构的业务范围、金融机构信贷总量及投向等，都仍然有一定的限制或控制，但限制或控制的方式和程度已大不相同。今天的金融监管是建立在尊重金融机构自主权的基础之上，是一种审慎的监管。审慎监管与金融管制之间的根本区别在于，前者对金融机构的要求是一种规范性的品质管理，以防范金融风险和促进竞争为目的，金融机构具有充分的业务自主权；后者则是金融机构的大部分具体决定由政府机构作出。审慎的金融监管措施是金融业的“行规”，是为厂保证金融服务业的品质。可见，强化金融监管并不是否定金融自由化，而是为了使金融自由化的效果更优化。金融自由化后的金融监管的作用在于对金融机构和金融市场的运作制定若干详细的规定，鼓励或强迫金融机构及时、准确、全面和公开地向公众披露信息，并对那些未能按规定披露信息的金融机构予以惩罚。
一般认为，金融监管是伴随着金融机构危机的局部和整体爆发而产生的一种以保证金融体系的稳定、安全及确保债权人利益的制度安排。它是在金融市场失灵（如脆弱性、外部性、不对称性信息及垄断等）的情况下由政府或社会提供的纠正市场失灵的金融管理制度。就整体而言，根据帕累托优化，金融监管本身即可以产生金融效率，增进社会福利。但是，帕累托改进效应的发生是有条件的，即必须依靠监管当局的信息能力和监管水平，其中信息能力关系到硬件的配置和使用情况，进而取决于一个国家的经济发展状况，而更需要监管当局予以重视的是如何提高监管水平，形成活跃的、有弹性的、全面的监管体系。金融监管是经济监督的一种重要形式，它以保障金融体系运行安全和效率，依法维护金融市场公开、公平、有序竞争，防范系统性金融风险，保护存款人、投资者和被保险人合法权益为目标。中国加入世贸组织之后，金融市场的开放程度迅速提高，金融监管体系进一步完善。2003年成立的中国银行业监督管理委员会，在较短时间内基本完成了机构组建，银行监管工作得到加强。证券、保险监管部门组织机构进一步健全，从整体上构筑了适合我国现实情况的金融监管体系。
二、基本原则及框架
原则一、建立良好的法律法规体系，才有可能促进金融市场的健康发展，建立一个与国际标准接轨的目标清晰、独立、可信的金融监管模式。原则二、监管框架必须适应一国金融体系发展状况。监管框架必须能够涵盖所有的金融机构（尤其是金融控股集团）和功能领域，并能够应对现有金融体系的各种风险。同时，应充分考虑一国的金融发展历史、文化和现有法律体系。原则三、各个金融监管机构之间的协调与合作对提高金融监管的有效性至关重要。 原则四、监管框架的调整和重建本身蕴育着很大的风险，必须进行深入的分析和研究，在操作过程中也需要审慎推进，避免对金融业的发展产生负面影响。
为了提高对区域金融及金融控股集团监管有效性，越来越多的国家开始向统一监管方向迈进，或者通过建立职责涵盖所有金融领域的统一监管机构，或者采取措施将两个主要的监管机构进行合并，例如逐步实现银行与保险或者银行与信托、证券之间的监管统一。而另外一些国家，以美国为代表，则是在保持传统的分业监管格局不变的前提下，对监管方式做适当的调整。
如何理解金融控股集团日渐增加的重要性，应对瞬息万变的金融市场所带来的监管挑战，采取有效措施，强化监管体系，成为各国金融监管机构迫在眉睫的任务。
虽然没有证据表明采取统一监管的模式一定会成功，但也无法否定这种模式的一些优势。统一监管模式在一些国家被证明十分有效，在另外一些国家则不然。特别重要的是，我们应该从认真研究那些已经实施统一监管国家的经验，分析其利弊得失，以及实施监管整合过程中遇到的各种问题，为其他国家提供有益的借鉴。
至今为止，可供选择的金融监管模式和框架包括：
（一）、传统的分业监管模式，即这些国家对各个金融行业——银行、证券、信托和保险分别进行监管，其金融领域通常采取分业经营的模式，而金融集团则往往采取控股集团的形式；
（二）、功能监管模式，即依照金融稳定、审慎监管、市场行为、竞争监管几个功能领域划分，同时根据金融控股集团的出现和金融产品的创新而做适当调整；
（三）、统一监管模式，即一个监管机构同时监管一个或多个金融行业或功能领域，采取统一监管模式的国家的金融产业往往也是可以提供多种金融服务的全能银行模式。
无法简单断定哪种模式比别的模式更好，因为各国国情差异很大。
三、区域金融市场监管体系
区域金融市场的监管应该是一个多层次的体系。一般而言，理想的市场监管体系应当包括三个层级，如下表所示：
（一）、主管机关的监管。金融主管机关主要通过指定法律法规和行政手段来执行监管。随着我国金铜业的发展、市场化程度的逐渐提高，行政化手段对市场的干预将越来越少，主管机关的职能将由市场的超级控制者转变为制定游戏规则、充当“守夜人”的角色，即通过对金融行业的立法和执法监督对市场进行监管。
（二）、金融各行业协会的监管。金融市场中的银行、保险、证券和信托业是专业技术性很强的行业，需要通过建立行业协会，在行业内形成一个自我协调、平衡、制约的机制，以此作为金融市场主管机构管理的补充。从历史上看，世界各国和地区金融业的成长都离不开，凡是金融业发达的国家和地区，其行业组织的活动也相当活跃，如美国有投资公司协会、香港有投资基金公会、台湾有证券投资顾问商业同业公会，对其所在国和地区基金业的发展曾起到过良好的促进作用。
（三）、金融机构内部监控机制。具体来讲，金融机构的内部监控机制包括：金融机构的董事会设置，董事会、董事、经理以及监事之间的制衡关系，即融机构的股东大会和董事会对该公司核心经营人的选择和确认，以及金融机构董事会对公司管理层的任免、监督和评价以及各监事会的监督。
四、市场审慎监管新思维
目前我国区域金融市场监管存在以下掣肘：①非市场化监管刚性制约的负面效应，造成金融市场的内在传导机制扭曲化。②由于金融市场还存在构成因素不成熟所导致的功能不完善问题，进而令金融市场不能完全发挥自发调整、自我优化的功能效用。③当前的金融市场还缺乏市场机制发生作用的必要市场要素，就此导致监管的措施无法发挥监管所本能发挥的效用，并且对于监管主体来说，不得不把大量的精力放在对市场基础设施的培育上，在市场发展的初期，这些被培育的主体难免会出现这样那样的问题，监管部门作为培育主体来说也不免会出现姑息的做法，这往往会令其监管政策出现一定程度的摇摆，致使产生监管的非连续性，降低监管的权威性及对市场的承诺作用。
中美两国金融监管存在着本质的差别：为了防范金融风险，中国采用了强化管制、严格限制金融机构的市场准入、业务范围和业务活动自由度的监管原则，试图通过限制金融机构的活动来预防风险。同时受种种因素限制，金融监管水平不高、监管工作相当粗放；而美国的监管原则是尽量减少发展金融业务的限制，但金融监管非常细致。这一原则使得美国得以成为世界上金融活动最为活跃而金融监管又最为严格和深入的国家。
对此，我们认为在金融监管机构改革的同时，更有必要对现行金融监管原则和指导思想加以反思和调整。总的原则就是，开放市场，让市场竞争来约束金融机构。对于提高金融机构的素质而言，竞争本身的力量是监管机构所无法比拟的。只有在竞争过程中，金融企业才能提高竞争力。
五、区域金融审慎监管机制的构建
对我国现行监管体制、制度进行跨越式改革，促进我国金融业安全、高效、稳健运行，我们认为应从以下几方面着手：
（一）、应对WTO重构金融监管体制
1、革新金融监管框架
1999年11月，随着处于世界金融垄断地位的美国《金融服务现代化法案》的正式签署生效，标志着美国放弃维持近七十年的“分业”经营模式，进入混业经营管理新纪元。与此相适应，目前西方国家普遍实行了混业经营和混业监管，而我国尚处在分业监管阶段。虽然我国目前的金融运行还存在着未与国际接轨、市场化程度不高、法人治理结构不完善和内控机制不健全等问题，实行分业经营暂时有利于我国金融市场的稳定，但随着我国加入WTO和经济金融全球化的日趋逼近，客观上必然要求我国金融业必须遵循国际规则，我国金融的监管体制也必须打破“渐进式改革”的常规，实行跨越式改革，目标要定位在世界金融业发展和监管的最新形态上。
目前，我国光大、中信、平安集团综合经营的成功运作，已经表明我国银行、信托、证券和保险四业之间的融合在不断加强。而且我国已有多家银行成为上市公司，金融企业上市步伐正在加快。目前我国金融监管的“三驾马车”也已建立了联席会议制度，但随着形势的发展，客观上要求在加入WTO的五年过渡期内，对我国监管体制进行彻底改革。建议有二种方案可供选择：
第一种方案是成立国家金融监管总局，与中国人民银行形成一行一局模式。将银监会、证监会、保监会合并成立国家金融监管总局，按监管的对象设立内部职能机构，即设立银行监管局、信托监管局、保险监管局和证券监管局，统一监管货币市场、外汇市场、资本市场、信托市场、保险市场和黄金市场。将三个监管部门合并，可以制定出统一的监管和保护公众利益的标准。中国人民银行则独立行使中央银行及其相应的监管职能。
第二种方案是成立国家金融监管委员会，与中国人民银行形成一行一委格局。适应混业经营要求，成立国家金融监管委员会，专门负责管理、协调现有三大监督管理体制主体的监管工作，建立“有分有合，目标一致，运行高效的金融行政监管体系”。三个部门相对独立，在交叉业务上协同监管、信息共享，对从事混业经营的内外资金融机构实行联合监管。
2、优化央行管理体制
（1）、撤销人民银行县级支行。结合农村信用社体制改革，对市县两级支行进行改革，撤销县一级支行，将其监管职能和业务骨干合并到市(地)中心文行。理由是：(1)被监管机构的内控机制和行业自律在不断加强；(2)国有商业银行的县级机构逐步撤出，人民银行县级支行的监管范围越来越小；(3)总行将县级支行的职能定位在主要对农村信用社的监管上，随着信用社行业组织的成立，县级支行监管范围已相当狭窄；(4)县级支行撤销后，部分人员可以充实到农村信用社；(5)监管成本太大，每年数百万元的费用，与发挥的效用相比得不偿失；(6)地方化倾向明显，在上级行指令和地方之间经常徘徊不定；(7)充实后的中心支行完全有能力承担起对全辖区的监管责任。
（2）市中心支行实行跨区域设置。撤销现有的中心支行，仿设立大区行的模式，重新按区域设置中心支行，数量在现有基础上削减l／3。为解决县级支行撤销后的监管问题，按区域设置的市中心支行要成立金融监管110服务中心，一旦发现违规违法行为迅速出击，从快、从严、从重处理。
（3）、撤销大区行派驻各省监管办。将监管办与大区行合并，原监管办所承担的现场检查职能，由大区行统一组织，这样不仅可以充实大区行的人员，也可理顺大区行与省会城市中心支行的关系，提高监管效率。
（4）、重新定位省会城市中心支行职能。剥离省会城市中心支行对所在省中心支行部分业务的管理职能，明确其只负责对省会城市金融业务的监督和管理。
通过改革，使央行形成总行、分行、中心支行三级体制，可以大大减少人员数量，杜绝人浮于事现象，提高监管效率，节约监管成本，形成科学、高效、稳定的央行监管组织框架。
(二）、强化并优化对区域金融市场的审慎监管
1、加强对区域金融市场的监管力度
在金融外部环境发生深刻变化和内部竞争格局重整的背景下，我国区域性金融市场发展也正面临着多元化的压力和动力，特别在目前金融市场所处的新环境下，加强对区域性金融市场的监管问题进行探讨具有一定现实意义。在此，我们认为我国区域化金融市场的发展，应当在合理和科学的监管下，获得快速发展。特别是面对下述一些区域性市场发展的核心问题，我们建议金融行业各监管部门要提高市场疏与堵的监管技巧：
一是针对以上海、北京、深圳和天津等区域整体金融资产规模化的问题，要求市场监管部门要进一步提高对区域化金融发展的集约化程度，进而形成不同区域化的金融发展格局，以适应各区域金融市场发展主体的各项需求。其次是针对各区域金融产业链的延伸的问题，要求市场监管部门要重视并加大对区域性金融企业或经济组织的支持力度。第三是面对各区域中金融产业基础性投入的持续增加的问题，要求市场监管部门要提高对重点经济发达地区的中长期金融资产投入的比例和时间，使得各金融机构在区域市场的投入呈现长期化特征。
以天津为例：在创建中国北方金融中心的问题上，按照中央对天津市“国际化港口大都市和中国北方经济中心”的定位，使天津发挥金融的辐射功能。但是虽然有金融政策的支持，但适当的金融审慎监管也是必要的。进而提高中央银行的监管水平，维护金融稳定，创造一个公平竞争的金融环境。结合天津市金融市场与外资银行的具体发展情况，根据关贸总协定及其附属的《有关金融服务承诺的谅解协议》和国际通行做法，宜采取对等的国民待遇原则，并辅之以最惠国待遇原则作为人民银行对外资银行监管的原则。
二是在监管主体方面，进一步明确监管主体的职责与分工及协调合作，对外资银行市场准入、谨慎经营及市场推出的全过程实施监管，明确处罚权和处罚措施，完善监管指标体系，改进监管方式，制定和建立人民银行与外资银行母国之间信息交换与分享的有关规范，切实实行有效监管。
三是结合巴塞尔协议的规定，调整和完善对外资银行的监管。应加强市场准入方面的审慎性监管，根据天津金融市场和外资银行的发展现状，建立与完善外资银行监管的量化指标体系，对其市充分有效的监管；在监管方式上，强调对外资银行的持续性监管，明确和协调监管部门现场检查与非现场监管的职责分工，确定检查内容，规范检查方法，建立定性分析与定量考核相结合的现场检查制度，实现对外资银行运行全过程的动态持续监控，从而改变长期以来我们在稽核方式上以非现场稽核为主，难以反映银行真实经营情况。
2、完善我国多层次金融市场的法律框架
虽然现阶段我国多层次金融市场的法律框架虽然已基本成型，但还存在一些问题，亟待进一步完善。为此，我们提出以下几点建议：
第一，抓紧贯彻落实现有法律、法规、规章和政策的规定。当前，我国多层次金融市场建设的关键在于落实相关的法律法规。各有关部门都要从构建社会主义和谐社会和建设创新型国家的全局出发，统一思想，提高认识，尽快行动起来，扎扎实实贯彻落实现有法律、法规、规章和政策的规定。同时，相关部委要积极做好知识产权、金融、财政、税收、外汇管理等配套法规规章和具体政策措施的制订和实施，以促使我国多层次金融市场建设快速、有序推进。
第二，为资本市场做优做强营造良好的法律政策环境。首先要积极推动上市公司通过定向增发、整体上市、并购重组等方式做大做强；其次要鼓励上市公司依法推行规范化、市场化、动态、长期的股权激励措施，以提高上市公司经营业绩，促进上市公司规范运作与可持续发展。三是要推动上市公司按照公司法、证券法的要求，建立健全公司内部控制制度，提高公司运营的透明度，完善法人治理结构，提高治理水平；四是要贯彻落实《刑法六修正案（六）》的规定，严禁侵占上市公司资金，坚决遏制违规对外担保，严厉打击证券违法犯罪行为，以充分维护上市公司和投资者的合法权益。
第三，进一步完善金融市场的有关法律制度。继续完善金融市场法制建设，是我国从单一层次市场向多层次市场体系迈出的关键一步。目前，国内金融市场的法制建设，难以及时满足市场各类主体的融资需求。因此，要进一步完善和促进金融市场为市场服务的有关法律法规。一是要根据修订后的《公司法》、《信托法》和《证券法》，并制定不同行业标准的发展标准；二是通过完善金融市场的法规制度来促进市场的融资机制，提供更快捷的再融资渠道；三是要推进金融市场的监管制度创新，不断增强金融市场发展的生命力和吸引力。
