免责协议 管理“正”而不“当”不应成为免责的借口



     ——唐慧一案的启示

  湖南省高院7月15日就唐慧诉永州劳教委案公开宣判,撤销一审裁定,唐慧终审胜诉。然而此案带给人们的思考远没有结束,有专家指出,终审判决书认同劳教行为是“具体行政行为明显不当”而非违法,属逻辑不通。这在法理上如何厘清姑且不论,在管理领域足以引发人们的深思。按照管理者的行为天然正当的逻辑,以“正”而不“当”为由免责,可能正是“不正当管理”禁而不止的重要原因之一。

  “不当”的管理需要及时校正

  按照永州市中院的说法,永州市劳教委对唐慧决定劳教的事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确;只是在行政处理的具体方式上存在是否合理的问题。这给管理领域的一个启示是,既然管理存在着一个“正”而不“当”的问题,那就足以说明,管理者的行为并非总是天然正当的。无论管理者如何强势,绝不能以其“正”掩盖其不“当”,不能拒绝履行停止与校正特定管理行为的责任。

 免责协议 管理“正”而不“当”不应成为免责的借口
  不过,永州市劳教委对“上访妈妈”唐慧实施劳教的决定需要上一级劳教委予以撤销的事实表明,“正”而不“当”的问题靠自己承认是很难的,往往需要一种机制进行倒逼。管理者一般认为,在“正”与“当”之间,“正”似乎比“当”重要,往往起着决定后者的作用。其潜在的逻辑是:管理管理,只要由我来管我就有理。诚然,“正”就是正当,指的是管理的性质,比如合法合规,符合更多人的根本利益等等;而不“当”之“当”则指的是管理方法,管理不当不能与不正当管理简单的划等号。然而,管理方法不当至少说明其在恰当、合理、合适等方面存在着瑕疵,不科学或者不正确。如果以前者的毋庸置疑而忽视后者的作用,就会使前者的作用产生扭曲,所以必须予以及时校正。

  问题在于,以机制倒逼的方式对“正”而不“当”的问题进行校正,往往只能治标;要想达到治本的效果,管理者必须对此有愧疚之心,不能自认为瑕不掩瑜而有恃无恐。对“上访妈妈”唐慧实施劳教的决定被撤销后,永州市劳教委的有关人员虽然承认劳教决定有不当之处,却又辩称这是基于“人文关怀”,好像那是一种施舍。其实,所谓“合法范围内的不当”是在混淆概念,那是将职权范围与合法范围混同了起来。永州市劳教委在职权范围内办事固然是合法的,不当的确不等于违法(其中有合法的一些要件);但也不能作为合法的依据(合法要件有缺欠)。否则那就成了“只要由我来管,我就有理”的强词夺理。管理者在“具体行政行为明显不当”面前不以为耻,这才是真正需要校正的职业品行。

  及时校正“不当”的管理,关键在于要摆正管理者的位置。其实,对不当管理的校正并不影响职权的有效行使,反而可以更让人信服。应当承认,管理不当与不正当管理有很大的区别;不正当的管理意在牟取不正当利益,涉嫌违法。然而管理不当虽然没有明显的不当得利,但同时说明管理行为并非无懈可击。一方面,管理者固然没有主观恶意,但失误的存在表明其管理水平有限,存在着一个有待提高和完善的任务;另一方面,不能排除管理者故意利用人们对不当的容忍,按照潜规则方便自己的管理或者减少管理成本。两方面都说明管理者与被管理者之间只存在着分工的不同,没有高低贵贱之分。如果说管理就是服务,那么处于强势地位的管理者就应当放下自己的身段,在坚持真理的同时,随时准备修正错误。

  相对方受损理应予以救济

  唐慧一案的复杂性在于,在永州市劳教委看来,“上访妈妈”的上访同样有“正”而不“当”的问题。放在管理语境中来看,这属于处于强势地位的管理者的一面之词。“正”而不“当”、不当、不正当等等字眼读起来绕口,然而相对于管理对象而言,那都会招致其切身利益的损失。按照公平的原则,对于“正”而不“当”造成的负面后果,管理者理应承担予以适当的补偿责任,以“不当”对“不当”不足为凭。

  即使按永州市劳教委的说法,“上访妈妈”有闹访、缠访等等行为,但闹访、缠访的诉求是为了替年仅11岁的女儿被强迫卖淫而伸张正义,要求尽快严惩犯罪嫌疑人,这完全是正当的。闹访、缠访最多属于“正”而不“当”,不当同样不等于违法。既然不违法,永州市劳教委对其劳教就没有法律依据。人民日报4月15日《应呵护公众对法治信仰》一文指出,作为一位母亲,今天的唐慧无论对女儿的不幸经历多么痛心疾首,对自己受到的劳教处分多么不服,都没有采取有违法治的过激行动,而是选择依法诉讼去坚持自己的主张。这份对法治的朴素信仰,令人为之动容。至少,永州市劳教委在“正”而不“当”问题上不能搞双重标准,应当辩证看待其所谓的不当行为,对其先期受到的伤害给予充分的同情。

  媒体认为“上访妈妈”没有采取有违法治的过激行动,当然不是鼓励唐慧们一开始就闹访、缠访。即使永州市劳教委认为闹访、缠访为不当,那也事出有因。唐慧11岁的女儿被强迫卖淫事件发生在2006年,直到2012年6月5日,对犯罪嫌疑人的终审裁决才尘埃落定。中间还出现了有一起执法人员参与的犯罪嫌疑人“假立功”的闹剧,力图为犯罪嫌疑人争取从轻发落,使得此案历经过两次重审的波折。这很容易让人联想到,假如没有当事人的闹访、缠访,难道法院认定的法律事实将是另外一个版本?这就告诉我们,管理对象反映自己的诉求时的“正”而不“当”,往往是对管理者管理不当的反弹。管理者只有反省自身,努力减少起初出现的管理不当,管理对象反映诉求时的不当才会降低。

  同样的道理,既然永州市劳教委认为唐慧的“正”而不“当”行为需要规制,那么它自己的“正”而不“当”行为同样需要规制,对唐慧因此在心身方面受到的损害给予适当的补偿是必要的。在管理领域,不当管理与不正当管理中所承担的经济责任具有不同的意义:不当管理中的经济责任主要是对受损的相对方予以补偿,同时具有抚慰的性质;而不正当管理则不同,它所承担的经济责任则是对管理者获取的不正当利益的追索,同时具有惩罚性。指出这一点,有助于管理者在因管理不当承担经济责任时消除抵触情绪。据唐慧说,她要求获得赔偿金1463.85元,书面赔礼道歉并支付精神损害抚慰金1000元,只为讨个说法。永州市劳教委没有必要认为这样做就等于承认自己非法而耿耿于怀。

  警惕不正当管理的不当规避

  永州市劳教委既然认为自己“正”而不“当”不违法,足以免责,当然也找不到应当为此负责的具体的责任人。这并非表明唐慧案成了糊涂账,而是表明可能是机制体制出了问题,机制体制应当负起责任,亡羊补牢。虽然不“当”不等于不正当,但是在不正当管理与不当管理的界限极容易混淆的情况下,如果听任不当管理免责,不仅不能促进整个体制管理水平的提高,还极容易导致不正当管理规避应有的监管。

  首先,不能单方面以便于管理为由进行制度设计,在人性化管理中承担更多的责任。管理制度或者体制的设计当然要考虑管理的效率,努力减少管理成本,但同时应当兼顾被管理者主张权利的渠道顺畅。所谓管理的人性化,往往意味着需要管理者更加耐心细致,无疑会导致工作量、工作成本的加大。当人性化的诉求加大,而通行的制度依然停留在原有的水平时,这本身就意味着通行制度中存在着相当程度的不当,应当予以修订。永州市劳教委赖以行使职权的劳教制度本身就是如此,作为特定历史时代的产物,它虽然起过积极作用,但在强调幸福感的今天,即使不能立即废止,也有必要限制使用。在今年的全国两会上,李克强总理明确表示,劳教制度改革方案正抓紧制定,年内有望出台。人们对此充满期待。

  其次,防止决策机制被既得利益小群体绑架,促进管理团队的进一步优化。在唐慧一案中,唐慧11岁的女儿被强迫卖淫事件发生后,有关执法人员的渎职现象不是个别的,除了涉案警察存在着为犯罪嫌疑人提供“假立功”、通风报信、串供等包庇行为;原零陵区公安分局刑侦队在接到唐慧报案出警后,拒不解救;南津派出所在家属报案后迟迟不予立案等等。永州市劳教委决定对“上访妈妈”采取劳教措施,很难说是在偏袒某一个人,似乎是在维护一个“群体”的形象。这即使不是在为以主要罪犯为中心的关系网提供庇护,客观上也是在为该关系网背书。这就说明,永州市劳教委对唐慧进行劳教的“正”而不“当”并非偶然的失误,有必要对执法队伍进行整顿,以免害群之马在“不当”中我行我素。

  再次,对管理不当的个人采取必要的组织措施,防止其在免责中规避不正当管理的责任。毫无疑问,管理不当也是在实施管理,对管理权的行使名正言顺。换句话说,处于强势地位的管理者在履行职责一路顺风的时候,往往自我感觉良好;一旦受到质疑,自我防卫的本能就会显现。能够承认自己管理有不当之处,似乎已经表现出了高姿态。然而,一旦形成“正”而不“当”可以免责的惯性,就会形成管理职权的行使在事实上的不受约束。管理者就会利用这个空子实施不正当管理,或者将不正当管理努力以管理不当的方式表现出来,以权谋私。这就如同在管理中搞下不为例一样,再次发现问题还是搞下不为例,制度和监督就会形同虚设。即使决策者自己没有搞不正当管理,也会被别人的不正当管理所利用。

  

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