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一、城市开发建设与投融资机制的低效 近十几年来，我国经济一直保持快速稳定的发展，城市化水平也逐步提升，城市建设如火如荼。除去工业化带动和促进这一原因，我国的城市大规模的建设还有三方面的原因：第一是为了招商引资，把投资环境建设得更加理想，以吸引更多的资金，体现出政府财政的“挤入效应”；第二是群众对于城市精神、文化消费、居住环境的要求逐步提升；第三，官员争政绩，由于我国的干部考评制度还存在某些不足，很多干部为了出政绩就大兴土木，造成市政建设一片“欣欣向荣”。由此，城市开发最终表现在市政建设上。 市政建设中最为关键的是资金能否到位。在计划经济体制下，我国城市开发基本上是以财政拨款为主，改革开放后也尝试着通过其他途径来解决资金问题，但由于旧体制影响，城市开发依然以财政资金为主要渠道，由于财政资金的紧缺，特别是在城市开发速度加快的情况下，两者之间的矛盾已经越来越大。 而对于这个问题，我国的投融资机制也应当负有一定的责任。我国的投融资体制变迁过程可以被分成三个阶段。第一阶段是建国后至1985年期间全面实施的“拨改贷”政策；第二阶段是1985年到1998年，由“财政主导型”转为“金融主导型”，即由“强财政弱金融”转变为“弱财政强金融”；第三阶段为1998年至今，通过增发国债加大了城市基础设施建设的投资力度，辅之以开发银行的资金投入。但概而言之，我国的投融资体制基本上是沿用计划经济模式，一直没有脱离计划经济的管理框框，地方政府投资城建项目仍然要经过项目审批程序。 而在这种预算资金短缺的情况下，城市开发资金来源却受到诸多限制，最为明显的限制是：中国《预算法》第二十八条明确规定“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”地方政府没有被赋予发债权。 二、地方公共债务累加与风险攀升 与快速发展的市政建设相对应的是我国日益增长并开始显现出“冰山一角”的地方债务。在今年2月由国务院发展研究中心宏观研究部与日本财务省财务综合政策研究室共同举办的“地方债国际研讨会”上披露的信息指出，我国地方政府所负债务的具体形式多种多样，既有经常性债务，也有融资性债务；既有直接债务，也有间接债务；既有显性债务，也有隐形债务。 目前我国地方政府的债务风险正在日积月累，不断增加，形势已经达到了相当紧迫的程度。地方债务不仅规模庞大，而且结构分散。在某些地方，地方财政已经超负荷运转，地方政府所背负的债务负担甚至到了危机的边缘。 但是，由于我国限制地方政府发行公债，使得这些巨额债务具有很强的隐蔽性，无法被人轻易发现，透明度极差。目前，尚未确立衡量这些债务的统一口径，也缺少债务的预警机制。而且，这些债务的违约率较高，负作用很大。更为严重的是，由于金融风险与财政风险之间可以互相转化：如果银行在金融风险控制方面严格一些，政府就会有更多的动力通过财政获取资金，风险更多积压在财政方面；但在地方没有发债权力的情况下，地方财政风险就会积压到银行系统，成为金融风险。 尽管近年来中央以及各级政府都做了大量工作，也试图控制和缩减地方政府债务，但由于中央政府和地方政府均缺乏统一的地方债务管理机构和科学的管理办法，因此地方政府债务的规模还在呈加速上升趋势。 三、双重压力呼唤市政债券 在这种双重压力下，市政债券的推出越显重要。市政债券是指地方政府或其授权代理机构提供政府信用从社会上吸收资金用于提供公共产品支出的长期债务融资。它的实行不仅对于我国的市政建设，而且对于我国整个地方经济的健康发展，都具有重要的意义。 首先，它有利于减轻中央财政的负担，清晰界定中央与地方的事权、财权关系。我国政府间分级财政的模式正在逐步形成。而上文所提的通过中央政府代发国债的做法中，债务风险最终还是要由中央政府承担。现在，不仅地方政府有通过发行债券筹集城市建设资金的迫切需要，而且客观上也形成了以地方财力为支撑、变相的甚至是隐蔽的地方政府债务融资体系，因而放松对地方举债权的限制，既有利于缓解中央财政的压力，也有利于清晰界定中央与地方的事权、财权关系。 第二，有利于增强地方财政收支行为的透明度，加强对地方政府的监督。债券市场的公开、公正与公平特点和信息披露机制，加强了对地方政府和地方财政的约束和监督。通过对其财政收支的评判和约束，促使地方财政将可支配收入和补贴用于偿债。在市场因素的约束下，地方政府将设法在精简人员、约束开支、减少浪费、提高资本效率方面有所表现，以增加投资者的信心并保持信誉等级。 第三，有利于丰富和活跃债券市场，推动中国资本市场的均衡发展。多年来，以大量银行贷款为主的支持基础设施建设的间接融资体制，客观上抑制了长期债券市场的发展。长此下去，融资风险主要集中在银行业，不利于全社会资本的有效配置。市政债券以地方政府信用为保证，以项目的未来收入为信用基础，期限长，安全性高，收益稳定，通过合理设计，精心操作，能够成为高质量的新型债券品种。日益发展的保险机构、养老基金、投资基金等对市政债券蕴蓄着巨大的潜在需求。 最后，有利于推动中国投融资体制改革，提高城建项目的资金配置效率。地方政府通过发债实现“用自己的钱办自己的事”原则，会对现行项目审批制造成触动。项目“上”或“不上”由地方政府决策，资金方面也应由地方政府承担融资责任和使用风险。通过减少项目和资金使用过程中的各种不必要的环节，最终达到提高城建项目资金配置效率的目的。 当然，市政债券在我国毕竟还是新鲜事物，没有推行的经验，我们在推行过程中对市政债券采取约束机制，一般分为四个环节，一是地方人大的约束作用，二是中央政府主管部门“审核”的宏观控制，三是发挥信用评级机构等中介组织的作用，四是投资者“用脚投票”。通过不断摸索，定能找到通过市政债券缓解市政建设资金缺乏和地方债务问题的途径。
