爱华网财政职能可以概括为：⑴提供原生意义上的公共产品和服务；⑵调节收入分配和实行社会保障；⑶纠正外部不经济和促进广义效率的提高；⑷调节经济和促进经济发展。后三项职能，可以说是现代财政的衍生性职能，它基本上源于市场失灵，是政府利用财政手段解决市场失灵，以实现经济社会的协调发展的新职能[1]（李茂生2005）。所谓原生意义上的公共产品和服务，包括城墙和给排水设施、防卫和维持秩序等，最通俗的解释还就是“一要吃饭，二要建设”。吃饭者天天不能少，建设者具有周期性；吃饭的钱靠税收支持，建设的钱常常来自公债。复式预算就普遍具有这样的特点。逆周期的财政政策发挥着调节经济和促进经济发展的职能，政府对基础设施产业的投资，对经济增长具有直接的推动作用。如果把城市的概念分解还原为“城”和“市”，那么市政建设就是调节收入分配、实行社会保障、纠正外部不经济和提高广义效率的主要途径。
市政债，且不论其原生意义上是城市政府之债务还是为了市政设施建设而发行的债券，在美国的债券市场协会网站上对投资人的解释是Municipal bonds (also known as “munis”) are attractive to many investors because the interest income is exempt from federal income tax, and in many cases, state and local taxes as well. In addition, munis often represent investments in state and local government projects that have an impact on our daily lives, including schools, highways, hospitals, housing, sewer systems and other important public projects.[2]（地方公债，也叫市政债券，吸引投资人之处在于收益免税，加之其投资均属州和地方政府项目，如排水设施、学校、公路、医院和住宅等等，与我们的日常生活息息相关。）在美国债券市场协会对18种债券的分类中，市政债占据最重要的第一、第二、第三位置，分别是：市政债、零息票市政债和3A级有担保市政债。这是从投资人的角度进行的分类；从发行人的角度分类，市政债可以分为一般责任债和收益债。一般责任债以地方政府的信用为担保，需由地方议会批准，且受规模限制；收益债以建设项目的未来收益作为还款保证，无需地方议会批准，也不受地方债务规模限制，能否发行成功由金融市场的投资人决定。
市政设施是公用事业和基础设施产业的交集，是两个概念中与城和市有关、而与乡村和第一产业不相关的部分，不仅包括医院、学校和给排水系统等公用设施和公益事业，也包括电力、交通、港口和机场等基础设施产业。英文的infrastucture来自拉丁语infrã（英文意思是underneath）和strutura（英文意思是building）。对infrustructure 最权威的研究来自世界银行1994年报告，其定义是“泛指一切基础设施，没有统一的确切范围界定，与经济增长直接相关”。传统上，与之对应的中文一直是“基础结构”，日文汉字却是“公益事业”。中文的城市基础设施一词的定义，来自1985年城市建设环境保护部在北京召开的城市基础设施学术研讨会。“城市基础设施是即为物质生产又为人民生活提供一般条件的公共设施，是城市赖义生存和发展的基础。”
一、国内市政建设投融资回顾城乡差别是我们的国情之一，我们为了消除城乡差别试过方向相反的两种途径：一是改革开放前人为地拟制城市发展，强制性地拉平城乡差别，不顾具体城市的区位优势、资源特点和文化传统，“变消费城市为生产城市”，“先生产后生活”，市政设施投资不到基建总投资的3％；二是改革开放之后积极推动的城市化进程。二十年来，我们的市政设施建设取得了举世瞩目的成绩。实践证明后者正确。
在计划经济体制下，中央财政不仅统一管生产，而且统一管生活，市政设施建设，理论上完全由政府财政支持。1958年的财政体制改革，“一放就乱，一乱就收”。直到1964年，市政建设的事权才正式地和农业等事项一起下放给地方政府，但是，只放了事权，财权始终没有再放。
根据1982年对236个城市的调查，1/6的城市人口没有自来水，日均污水排量超过5000多万吨，而污水处理能力仅仅85万吨。当时的城市用地不足每人82平方米，约略相当于同期国际发达城市的1/10。到1986年，国内城市人口每万人拥有153个零售商业网点、39个饮食网点、36个服务网点。1987年对353个城市的调查证明各项设施虽已有很大增长，但每万人拥有公共汽车2辆，每百人拥有电话不足2部，人均居住面积不足6平方米，1/3的居民户缺房。可以说，建国以后的三十年间，市政建设一直不到位，欠帐深重。
表1. 十大城市1981年人均道路面积（平方米）
资料来源：黄仕诚《城市建设经济学》及各国统计年鉴
根据《中国财政年鉴2003》统计的数字表明，自1978年至2002年25年间，财政支出总额14.6万亿元，其中基本建设一项支出2.2万亿元，占总支出的比例为15％。
基本建设占财政支出的比例，先高后低，大致呈下降趋势，九十年代以后稳定在10％－15％之间，但投资额的绝对值除了1980－1981和1988－1989四个年份外，是不断上升的，年均投资883亿元。但是，财政支出中所谓2.2万亿元的基本建设总投资，更多地是投资于全国性重大工程，且并没有全部投资于基础设施，国有企业的产业升级等等建设项目约占了资金总额的四分之一。
市政建设投资，主要来源于国家预算外的政府部门投资和国内外私人部门投资。国家统计局公布的基础设施投资数据表明，国家预算内投资只占了基础设施建设投资很小的比例。从1981年到1999年，基础设施基本建设总投资77243亿元，其中国家预算内9030亿元，其他资金68213亿元（具体年份投资如图2所示），国家预算内投资不足总投资的12％；基础设施更新改造总投资32917亿元，其中国家预算内资金653亿元，其他资金32264亿元（具体年份投资如图3所示），国家预算内投资不足更新改造投资的2％。（资料来源：中国统计年鉴2000）
预算外资金的来源，主要是各级地方政府名目繁多的基金和收费。这些基金和收费，大部分冠以“建设”“发展”字样，参见本文附件三的财政部、国家经贸委、国家发展计划委员会、审计署、监察部、国务院纠风办等六大部委于1998年5月28日联名取消的第二批147种基金、附加、收费目录。这些基金虽然曾经为各地的基础设施建设提供了资金保证，但是管理混乱，弊端多多，效率越来越低，漏洞越来越多。费改税措施并没有解决市政建设资金来源问题，且税和费各有各的合理性，未必就能归并。即使在乱收费被打成过街老鼠之后，仍然有很多“规范”的收费项目在频遭置疑的困难处境中各行其道，比如机场建设费、铁路建设基金、港口建设费等等。没有多少人知道机场建设费一向由哪家机构代管或由哪一级权力机构审批其收支用度，总共收了多少钱，建设了哪家机场；机场的管理和建设下放给地方政府之后，这项基金如何在各机场之间分配。铁路建设基金收费之随意，居然有过按照四舍五入的办法把2.5元的收费标准简化为3元执行；对特定客户的减免当然也就无需什么法令和论证！据非典时期铁道部网站一篇不具权威性的文章说，此项基金之所以是不可取消的，是因为该收费权已经作为铁道部所借外债的不可撤销的担保项目被抵押了。国家大基金的管理尚且如此，地方
小基金的陋弊可想而知。
基础设施产业化、市场化和BOT、TOT、PPP等基础设施项目融资方式，也是财政投资缺口的重要补充。土地储备，以宽度换高度，是近年又一项重要融资渠道。但是卖地搞建设显然缺乏可持续性；外资永远只能是个补充，若要包下中国的基础设施建设，世界银行需要倾其所有存款；基础设施产业化，不能忽视基础产业的公共性质，不能把财政的责任一推了之。总之，改革开放二十年来，市政基础设施建设以惊人的速度支撑着各地经济的快速增长，但其资金来源问题仍然是个问题。
二、基础设施：福利、信息、风险（一）福利分析
基础设施，也被称为社会先行资本，是地方吸引私人部门投资的硬性指标，是地方经济增长的基础，是实现本地居民福利（包括法人利润）最大化的手段。如果经济增长必然带来本地政府税收的增长，地方政府投资建设基础设施也是地方政府利益最大化的手段。但是，如果用收费和征税的方式筹集，就必然会提高现有设施的价格，降低本地现有居民的可支配收入，侵蚀本地企业的利润，进而影响地方经济和地方政府的收入。而如果用借债的方式筹资，则没有上述问题。对于地方政府而言，借债建设的途径优于收费建设。
因为基础设施属于无弹性的商品，纯粹用收费的方式补偿建设成本，则与财政职能相悖。例如，内蒙西部的出口煤炭，运至东部海港时的成本有20％是铁路建设基金。即使不鼓励该地区出口煤炭，也应该由当地政府征税支持西部开发，而不是中央政府的铁道部收费建设铁路，“以瘦补肥”。利用福利经济学的分析框架，可以直接证明基础设施融资完全靠现有存量的使用者交税，必然会带来超额负担[3]。
铁路运输作为国内东西方向的主要运输设施，对西部经济落后地区人民的影响比照东部地区相差很多。一个相同的集装箱，从广西内地通过陆路运到深圳港的运费，等于该集装箱通过航运从深圳港运到美国西海岸港口的远洋运输费。越是经济落后的地区就越是依赖铁路，越是依赖铁路就越是缺少基础设施建设资金，越是缺少基础设施，就越是经济落后。如果铁路运输市场具有一些竞争性，客户还可以通过讨价还价降低运输成本，激励成本较低的运输商，促进运输市场提高效率。但是，铁路的垄断，不仅阻碍了运输效率的提高，而且降低了财政效率。如果说铁路的规模经济必须要求一个960万平方公里的辖区面积，那么欧洲早就没有铁路这种东西了。可见，中央政府和地方政府的分权，一定要看国情，看幅员面积，看管理能力，不能总是和日本、韩国、新加坡等等“小龙”比较。交通设施一定要用国债而不用市政债融资，就好像铁路经营一定要“大一统”不可拆分一样，没有充足的理论依据和动不得的“祖制”规矩。
上海的浦东开发，就使用了市政债券进行融资。1999年2月，上海市城市建设投资开发总公司发行5亿元浦东建设债券，建设上海地铁2号线第一期工程。1999年11月，该公司又发行8亿元债券，同时上海久事公司发行6亿元债券，全部为基础设施建设债券。上海城建和久事公司，根本就不是符合发行公司债（corporate bonds）的发行主体；这三笔市政债券被业内人士称为“准市政债”，因为其用途性质、发行主体、发行方式、还款方式和评级等都符合收益型市政债的标准。无论按照金融学课本，按照国际金融市场惯例，按照美国债券协会的分类，它们都是标准的3A级有担保的市政债券（AAA rated insured municipal bonds）。之所以要冠之以准字，是因为我们的中央政府还不准其他地方政府发行此类债券。准与不准之间，直接关系到地方经济的发展速度，很难说“不准”其他地方发行市政债券就提高了其他地方人民的福利。
（二）对称信息
即使在互联网和信息技术如此飞速发展的今天，也没有很多人会关注港口建设费，因为其费率与铁路建设基金和机场建设费的费率相比显然是小巫见大巫。机场建设费按人头收，铁路建设费按吨公里收，而港口建设费只是按吨收而已。问题是早在二十年前，我国的港口就下放给地方政府管理和建设了，而这港口建设费至今要上缴中央财政，顺便解释一下，那个所谓的“与地方政府分成”只能看作是税收成本，与地方的港口建设是杯水车薪，对自然条件较差的港口而言，也就是个挖淤泥的钱。由中央政府决定各地港口建设的投资，显然会遇到信息不对称问题。从另一个角度说，如果这不是一项“国费”，理性的地方政府更可能会免去港口客户的这一额外负担，以提高本地港口的竞争力，进而促进本地经济增长，扩大就业，培育本地税源，提高本地人民福利。对于外地的船运公司而言，无疑是降低了经营成本，扩大了运输总量，同时也就促进宏观经济的增长。
基础设施的建设和管理，不是一个纯粹的财政理论问题。一是因地制宜，二是因时而异，信息成本是必须要考虑的核心要素，是划分事权和财权的科学依据，也是基础设施产业化和市场化的理论基础。因此企业管理学中的委托代理模型和信息经济学的分析框架，也可以用来分析基础设施产业的经营管理。最佳管理体制必须是激励相容的，必须具备足够激励管理者的制度性安排。撒切尔夫人的政绩是再造英国的基础设施管理体制，并引发公用设施私营化浪潮，在世界范围内降低了基础设施产业的管理成本，她是成功的。首先，她的改革采取了渐进的方式；其次，股改时充分考虑了内部人的即得利益，这一点日本就没有学习，所以至今日本拿着“巨无霸”的邮政储蓄没法治理。
表2. 英国基础设施产业股改特点
注：表中数据根据《基础设施产业的市场化改革》一书整理。
基础设施，未必一定亏损累累，未必一定要政府直接经营，未必一定要哪一级的权力机构管理。地方政府为什么不可以通过市政债这种金融工具，组织本地居民的储蓄，支持本地的基础设施建设，同时也给本地居民一个免税的、利率较高的、完全市场化的投资渠道呢？人民城市人民建在新时期的含义不再是每人去水库工地义务劳动一天；通过市政债融资，并不意味着要政府从头到脚一包到底。美国地方政府发行市政债，经常是为了支持本地企业的发展和基建投资，甚至也会用来支持外地企业来本地发展。例如，宾夕法尼亚州政府亚利根尼县工业发展局1981年发行的利率为11.75％的74万美元市政债券，是为了建造麦当劳销售网点。这些网点建成后将出售给麦当劳公司，并由麦当劳公司为这些债券提供全额担保。这个案例说明，政府的介入大大降低了投融资双方寻找投资机会和寻求资金来源的信息成本，促进了本地经济发展。同时，资金的筹措和项目的建设，都有当地居民和麦当劳公司的即时、现场监督。由信息不对称引致的逆向选择和败德行为等事前、事后投融资双方的风险，都得到了有效控制。
（三）风险管理
投资于基础设施，显然是有利可图的，有时甚至是回报丰厚的，因为这个基础性决定了使用者的价格弹性，这个公共性经常和垄断倾向与超额利润相连。欧洲曾经有过一个城市的环卫清洁部门被黑社会控制的案例；解放前的北京城有过粪霸比丐帮帮主还厉害的故事。但是，具有垄断倾向，并不意味着没有投资风险。比如，同一个大城市有两个或两个以上机场和港口时，也会出现市场竞争和由于市场竞争而引起的投资风险。相邻城市之间的竞争，会导致其中之一的垄断性市政设施具有比较优势或比较劣势，投资回报率相差很大；事实上，年均客流量低于300万人次的大型客机机场几乎不可能盈利，即使它是那个城市唯一的机场，即使那是一个大中城市，因为建设、管理、维持一个机场的固定成本相当高。
投资于基础设施的特殊风险是政治风险，因为基础设施一旦完工就不可能拆卸搬运，如果当地政府不保护投资人的利益甚至玩“关门打狗”的把戏，投资人几乎没有任何补救措施，即使投资人是大型国有企业，即使项目资金来自国有银行。在金融经济学教授的黑板上，投资收益分解为无风险利率加风险溢价；在产业经济学教授的黑板上，厂商的利润切割为正常利润和超额利润。两种理论源于同一种哲学，同样正确，但在实践当中却互不相容。一般情况下，政府对垄断产业的管制是通过核定成本，加正常利润，为垄断产品定价。恰恰是这正常利润，包含着风险溢价的成分。例如，某隧道项目，外商投资5亿元，收费权有效期20年，年均收费1亿元。问题是假如当地政府在第10年收回隧道，是否需要支付10亿元违约金。按照当地政府认定的正常利润不能超过百分之百的尺度，可以不再支付；但是，非常有可能这个投资人当年在世界各地共投资建造了四条隧道，其中三条在建成或接近建成时就遭遇到政治风险，而这最后的一条也是人家唯一的一条还本付息的收入来源。假如投资一方是本地居民，零星储蓄汇集，通过市政债的方式，建造了这条隧道，就不可能出现政治风险。BOT等PPP项目融资的法律框架，主要特点是防范此类风险，地方政府的诚信承诺和书面担保是常见的要件。
市政债和市政债券，仅就汉字字面意思来区分，差别只是个券；实质差别是债权人的分散程度。我们所谓市政债券（muni）指的是高度分散化的标准债务凭证，以1961年美国的第一只市政债集合信托为标志。个人投资者当然可以直接买市政债，并持有到期；但更常见的是通过集合信托、单位信托、共同基金和封闭式投资基金等途径，间接投资市政债。间接投资的好处是风险共担和专家理财。即便使用了诸多金融工具，也不意味着市政债是一种没有风险的投资品种，投资人也未必就排队抢购。毕竟购买市政债的决定权在投资人手里，市政债发行能否成功是由金融市场投资人决定的。
2003年6月鞍山信托为鞍山市城市建设投资发展有限公司通过集合信托的方式筹集11亿元资金，用于三个包括给排水和集中供热等基础设施建设项目。鞍山市地处东北老工业区，城市经济发展不具备特别优势。中国社会科学院金融研究所根据不良贷款比例等信贷资产质量利用层次分析法对291个地级以上城市金融资产质量测度结果表明，鞍山2003和2004年度均为最低的E级。这项信托的发行成功有一个亮点：2003年7月10日，鞍山市人大常委会批准鞍山市政府利用鞍山信托筹集城市基础设施建设资金并将还款资金纳入同期年度财政预算。这是国内第一个有据可考的一般责任市政债。与美国的一般责任债相比，第一是鞍山信托虽然是上市公司，但鞍山的字样似乎与其独立客观的中介身份有碍；第二，社科院金融所的评级2005年才公开，信托发行之时投资人无从了解鞍山的资信情况；第三，鞍山人大批准这项负债的时候，不知道本市政府最优负债规模和本市财政最大负债极限。当然，鞍山政府鞍山人大鞍山人民非常了解他们的给排水系统和供热工程是否需要建设，而无需远在北京的学者或国外的专家根据数量模型测算。但是，金融市场的投资人需要知道一个有根据的、符合专业标准的法定负债规模，以保护自己的投资，控制自己的投资风险等级。这是市场完善问题，不是本案的瑕疵，没有人断言鞍山信托此举违法。《预算法》第28条的本意是地方预算的原则是量入为出，日常性支出项目，不得列赤字、不得靠举债来平衡。依靠政权举债消费挥霍，像路易国王那样醉生梦死“那怕我身后洪水滔天”，是天怒人怨的。预算法禁的是举债“吃饭”，鞍山举债是“勒紧腰带搞建设”，与“跑部钱进”搞建设者相比，减轻了中央财政的压力。
按照预算法，地方的建设也应该中央财政出钱，但是，由于信息成本和平衡地方利益方面的考虑，近年的建设资金，尤其是国债资金，大多通过转贷的方法划给地方，虽然赖帐者最终能够以转移支付的方式应付，但都在合规合法的惯例当中。唯独这鞍山的举措有所不同，挤预算搞建设，实在是与众不同。或者应该归功于金融市场的发展带来的社会福利，或者金融市场应该鼓励鞍山信托的金融创新。
入世之后，各级政府各个地方面对的都是全球化的市场竞争，根本不是那一国政府能够计划的局面。集中力量办大事，在“一五”时期是成功的，在“十一五”时期就值得商榷了。1993年一次成功的宏观调控在海南和广西等地方留下的烂尾楼触目惊心地耸立了十年之久，市场经济的周期性如果和政府行为发生共振现象，对国民经济乃至世界经济将造成巨大的破坏。“不要把鸡蛋放在同一个篮子里”是风险管理的不二法门，是分散决策的理论依据，也是控制财政风险防患于未然的措施之一。
三、市政债的合法性对地方政府的债务，采取视而不见的措施是掩耳盗铃之举。我们不承认“打白条”的合法性，持白条者合法权益就无从保障；假如持白条者可以在IOU到期日要求还债，假如欠债还钱仍然是天经地义的事，假如债权人有权要求地方政府用政府房产、地产、股权等偿债，地方政府的信用意识和信用等级一定会大幅度提高。地方财政管理问题解决了，制度合理，执行透明，监督到位，修一条路牺牲一个交通局长的悲剧也就不再上演。
对于基础设施的使用者来说，毕竟地方借债比地方收费更有自主权。无论哪一级政府担保，买不买帐是投资人自主的事，而收费谁敢违抗，轻则一到三倍的罚款，重则面对冰冷的国家机器强制执行。比如按照人头“合法”收取的机场建设管理费，谁敢问问到底是凭什么收的。飞机在机场起降，交纳机场费；旅客购买机票乘飞机旅行，自然要进出机场；如果飞机已经交了机场费，乘客再交就是重复收费，难不成乘客上下飞机通过登机桥还要交个过桥费。的确，机场建设费不是国内的发明，但国外收费者是根据建造机场的借款合同收费，国内由财政和企业自有资金修建的机场凭什么收费，这个由民航总局收取的机场费，也不分长途短途，到底对机场建设和地方经济起了促进作用还是拟制作用也没有充分论证。如果新建一家机场通过向本地居民发行市政债来筹集基金，完全可以在借债条款中免除此项收费。地方人大的法令和部委制定的办法，哪一方面更具有合法性，不是就不言自明了。如果机场建设费被废除，无疑会大幅度降低短途乘客的费用，选择乘坐飞机旅行的人就更多，市场扩大，支线飞机和中小机场得以发展，国产飞机找到市场，中国航空制造业得以发展。财政的职能不就是提供公共设施和促进经济发展吗？
我们不能看到资本主义腐而不朽就错愕，我们不能妄自菲薄地说国民素质、文化传统、宗教信仰不及外国人种。文化差异是有的，但不能论孰优孰劣。无论是意识形态、部门利益、传统陋习，只要是不合理的，有碍发展的，就要改革；只要是帕累托改进，能改到什么程度就改到什么程度。
财政职能规定了为市政建设发行公共债务的合法性。市政债的合法性不是问题，问题是谁有权决定市政债的规模。这是一个财政风险控制问题，同时，也是一个金融市场风险控制问题。从福利分析出发，市政债的规模应该由中央政府和地方政府协调决定；从对称信息优势来看，地方政府应该起主导作用；从风险管理的角度考虑，中央政府必须加以宏观指导，专业中介机构要积极介入，地方政府要承担主要责任。无论是在我国现行的法律制度框架内，还是在近年的地方财政实践中，由地方政府为筹集市政建设而发行的市政基础设施建设债券都是合法的。本文的结论是，地方的市政建设，事实上已经采用了市政债的方式进行融资，是多种融资方式中重要的一种。市政债的发行，应该由中央政府指导，地方政府主导，专业机构媒介，金融市场的投资人最终决定。
参考文献
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[2] The bond market association, www.investinginbonds.com
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