爱华网（作于2005年3月） 乡村债务是当前我市县域发展中的突出问题，是危及农民切身利益，影响贯彻中央惠农政策的一个重要因素。近几年来，我市在省委、省政府的统一部置下开展清理化解乡镇债务工作，取得了一定成效，表现为债务状况比较清楚，债务化解有所进展。最近，我们对此进行了专题调研，对取消农业税后的我市乡村债务化解工作提出了一些对策建议。 一、债务情况 2004年，我市的乡镇由原来的70个撤并为28个，行政村由原来的697个撤并为490个。调查结果表明，目前全市乡村债务6.33亿元，其中乡镇债务4.78亿元(清理前为5.25亿元,减少4714万元，村级债务1.56亿元(此次清理末涉及村级)；乡村债权5.39亿元，其中乡镇债权4.86亿元9清理前为4.32亿元,增加5454万元)，村级债权5219万元。乡镇平均债务1706万元，平均债权1737.3万元，乡镇负债最大的湾里镇，达到7724万元，其次是荻港镇和孙村镇，负债分别为4867万元、4357万元；乡镇负债最小的是烟墩镇，只有35万元。村级债务1.55亿元，村均31.8万元，其中最大的债务村是官陡镇的神东村，负债749万元，湾镇的老村等11个村没有债务；村级债权5291万元，村均10.8万元。 二、成因分析 乡镇债务形成的原因复杂，因素很多，归纳起来主要表现在以下几个方面： 1、办企业、上项目因缺乏论证或疏于管理而造成亏损。在八十年代中后期，我市农村受大力兴办乡镇企业的压力和当时宏观经济环境的影响，一些基层干部不顾市场行情、资金技术和人员素质等方面的客观条件，一哄而上，铺天盖地地办企业，因受主客观因素和限制，有的项目好但缺人才，繁荣不久即衰落；有的管理不善漏洞大；有的上项目时就缺乏科学论证，产品无市场。由于这些企业都不是自我资金，大部分靠借贷，结果投下去没有产出，没有效益，根本谈不上还债。据统计，2004年我市乡镇负债中经营性负债1.65亿元，占乡镇整个负债的34%。 我市村级经营性负债2847万元，占其负债比例的18%。为摆脱单一的经济结构，在上级的号召、部署和村里的积极努力下，各村纷纷进行了养鱼等多种经营项目。多种经营的开发除上级有关部门下拨少量资金外，大部分资金由村里自筹，主要来源也是借贷或者农民集资。据统计至2004年末，乡村仍然欠各级财政周转金5111万元，乡镇借贷及其担保资金更是高达1.53万元。
2、兴办公益性事业或达标升级活动带来的债务。长期以来，由于乡镇经济底子薄，缺乏为民办实事能力，农村公益事业落后，欠帐较多。“九五”期间，在以奔小康统揽农村工作全局的大气候下，各种公益建设、达标升级冲动强烈，如教育、乡村道路、自来水、电话和有线电视村村通等等，指令性任务名目繁多，一些乡镇积极争取县财政和市、县各扶持单位扶贫资金，兴办了一批公益事业和达标升级项目，促进了农村基础设施的改善。但在兴办公益事业活动中，上面的资金是有限的，乡镇自筹资金是主要的，既为了老百姓的利益，也为本届干部撑面子，不得不举债建设。据统计，至2004年末在我市28个乡镇公益性负债1.79万元，占到整个负债的37%；在全市490个村负债中公益性负债5959万元，占被统计村负债的38%。 3、体制性因素。1994年实行分税制后，中央将绝大部分财力上收，而十多年来尚未建立起真正意义的公平科学的转移支付；同时实行农业税费改革后，乡村“三提五统”也逐步取消。这两个政策导致乡村财政上下余地堵死，一些乡镇的地方财政增长乏力，不必说乡镇债务久拖不决，单是发放教师、公务人员工资也成了问题。到2004年，我市乡村尚欠行政事业及村级人员工资856.5万元，其中乡镇拖欠工资835万元，村级拖欠工资21.5万元。 4、机制性因素。当前出现的严重的乡村债务不仅与中央集权体制有关，和农村社会本身也是千丝万缕。九十年代末期，农民外出打工增多，一些乡村为了应付县级财政收入任务，不得不靠高息借贷交纳农业税、三项提留等各种税费，这样当年任务是完成了，但是债务却留下来了，而且居高不下。某些乡镇财务管理不善，监督不严，导致一些非生产性开支过大，跑、冒、滴、漏现象严重，加重了乡镇负债。 三、几点对策和建议 我们在调查中认为，随着农业税的取消，县域一些潜在的矛盾尤其是乡村政府债务问题，会随着收入的减少而凸现。对此，我们提出如下对策与建议： 第一，严防出现新的不良债务，堵住源头。 1、转变政府职能，建立目标考核责任制。从长远来看，如果乡镇经济能够搞活、搞好，不再举借新的债务，那么乡镇负债并不可怕，因此当务之急是控制源头。目前，我市新一轮乡镇区域调整已完成，乡镇富余人员分流安置工作也已告一段落。建议结合取消农业税后的新形势，合理界定乡镇政府的职能，不断加大“减人、减事、减支”的力度，控制政府和部门经费支出的增长；建立财权与事权相统一的乡镇财政管理体制，科学确定乡镇收支基数，增加乡镇政府的可用财力，保障乡镇政府正常运转；严格新增债务责任追究制度。对乡镇历年形成的债务，要在审计核实，摸清家底，清除不良债务，落实债务主体的基础上，分别轻重缓急，逐步加以解决。要把乡镇债务的增减作为考核乡村干部任期目标和工作实绩的重要内容；对乡镇主要领导干部实行离任审计，绝不允许产生新的债务。 2、严禁举债搞建设。乡镇政府要努力营造良好的投资环境，大力招商引资，发展农村民营经济，不允许举债建设，更不允许举债搞“面子工程”、“政绩工程”。对确有投资主体，又有开发潜力的农副产品加工型企业，允许村集体以土地或厂房等实物参与合作，村级组织不控股，不直接参与企业经营，不为投资主体提供资金担保和抵押。村级兴办公益、福利事业必须坚持量力而行，量入为出的原则，有多少钱办多少事。对确实需要兴办的，如村内兴修水利、修桥筑路等社会公益事业，必须通过“一事一议”的形式，解决筹资筹劳问题。 3、积极争取并用好政策机遇。乡镇欠债问题，是一个全国性问题，据今年的全国财政工作会议传出的消息，中央２００５年将拿出１５０亿元专项资金来帮助地方破解乡镇欠债问题。但是本次与以往不同的是，过去是直接给钱，此次财政部推出了“三奖一补”的政策，即对财政困难县乡政府增加县乡税收收入，和省市及财政增加对财政困难县财力性转移的奖励。对县乡政府精简机构和人员给予奖励，对产粮大县给予奖励，对以前年度缓解县乡财政工作做得好的地区给予补助。因此，我们认为这次是把地方增收、节支、精简机构这些指标和奖励结合起来了。我市要积极总结近几年乡镇增收、节支、精简机构的成效，筹划今后的作为，有关部门积极向上争取，抓住政策机遇。 第二、千方百计推进工业化、城市化，发展壮大乡镇经济实力，提高偿债能力 1、放活土地经营权，实现土地在流转中增效。近年来，我市在推进工业化、城市化进程中，充分利用好全国农民集体所有建设用地流转试点城市机遇，稳妥地加快农地流转。我们要继续积极探索，结合农业综合开发，通过市场引导和政策扶持，大力鼓励农民向规模经营者集中，吸引外来大户或本地种养能手，从事有偿开发，规模经营，这不仅可以增加集体经济实力，还可以增加农民收入。我们建议鼓励各村采取拍卖集体资产的方式还债，通过改造村庄租赁集体资产使用权消债。村结合旧村庄改造，积极向土地部门争取无偿土地复垦项目，把抛荒地变成可耕地，荒塘变为鱼塘，还可以根据实际情况把闲置的房子、水塘及复垦的土地设法租赁出去，收租金抵债。据统计，到2004年我市乡镇可变换资产5739万元，村级可变换资产2765万元。 2、办好特色工业园区，拉动县域经济发展。我市兴办县域工业园区的成效表明，工业是县域经济发展的引擎，县域经济发展水平和化解乡镇债务能力的高低，很大程度上取决于工业园发展建设的成败。因此，我市要进一步以工业化的理念发展县域经济，以机制创新和体制创新为动力，通过在技术、政策上的倾斜支持，着力壮大机械、纺织、服装、特色食品等特色产业。在此基础上，对众多经营不善的原乡镇、村办企业申请破产，消除负债压力，并积极以引资、融资方式重组乡、村办企业资产，促其“二次创新；同时，将农业的产前、产中、产后联为完整的产业链条，使千家万户的生产形成产业规模，带动整个县域经济的发展。 3、创办各种专业协会或中介服务组织，切实为农民产前信息服务、产中科技服务和产后销售服务。组织开展劳务输出，在农民致富的同时，增强乡镇经济实力。 第三、加强管理，采取各种措施，积极稳妥化解乡村债务。 1、消除债权债务，减总量。到2004年底我市乡镇及村级债权分别为4.86亿元和5219万元，这些债权应该尽快完善法律手续，重新确定债权，否则时效过去法律无法收回。对乡欠村、村欠干部、干部欠农户、农户欠村的“三角债”现象，采取商谈办法实行债务转移，把村级债务变成民间债务。目前乡镇及村级对个人形成的债权为5975万元，乡镇对村形成的债权6084万元，村对乡镇形成债权502万元。 2、梳理债务，加强指导，制定乡村债务的具体办法。我们认为，应该按照谁决策、谁负责，谁收益、谁负责，谁是法律主体、谁负责的原则，梳理和处理乡镇债务。如九年义务教育达标，根据教育法第十二条规定，实施义务教育所需事业费和基本建设，由国务院和地方各级人民政府负责筹措，予以保证。我市教育达标及其危旧房改造形成的负债，其中乡镇4090万元，村级却占到整个乡镇负债的30%，这些债务应该由政府承担。又如村村通电话及公路，属于企业行为，是在“人民电话（道路）人民建设，修好电话（道路）为人民”的倡议下，由乡村筹措资金修好后，将产权移交给予电话和公路部门，其受益部门是电信和交通部门，其债务应该由电信和交通部门承担。据统计，到2004年末，乡镇道路负债4713万元，村级负债2121万元，分别占乡村负债务的9%和13%。据悉，近期交通部门和发改委提交国务院审议的全国农村公路建设规划中，未来五年时间中央政府将再投资1000亿元建设乡村公路。如果再采取乡村按比例配套解决资金问题，无疑将进一步增加乡村负债，建议市县有关部门据此加以研究，将动用已建成的属于农民集资建设的公路土方部门纳入建设预算中，并将其计入乡村投入的一个部门或将其超额部分拨会乡村用于冲减乡村历年负债欠帐。 3、加强财务管理。我们预计，随着“镇财县管”的实施，乡镇债务将初步得到控制，下一步重点应放在健全和完善村级财务管理制度。《村委会组织法》赋予村民选举、决策、管理、监督的权利，但长期以来，我们重视民主选举比较多，对后三项关注相对较少。因此，我们建议要把村级债务的增减作为考核基层干部任期目标和工作实绩的重要内容,建立、健全村级债务的责任追究制；充分发挥村级理财小组的作用，严格执行村干部离任审计，实行预算决算，严格控制非生产性支出，堵住各种漏洞；实行财务公开，做到笔笔公开，月月公开，张榜公布，接受群众监督。
