爱华网【摘要】近年，作为打破教育垄断、引入市场竞争及提高教育公平的教育改革新实践的教育券制度被“舶”来我国，在浙江长兴等地进行了尝试。这引起了学界、当局的广泛关注。文章从教育券对教育公平的意义进行剖析，认为教育券制的实施有助于现实中教育起点公平、制度公平、道德公平；同时，强调当前需要加强针对我国国情的教育券理论研究，以更好的完善我们的教育券实践。
【关键词】教育券 教育公平 教育效率
20世纪60、70年代在国外兴起的、以打破教育垄断、引入市场竞争、提高教育公平的教育改革新实践教育券（Education Voucher）制度，近些年被引入我国。2001年，我国浙江省长兴县出台《关于教育券使用办法的通知》，开始了教育券制度的尝试，开创了我国教育拨款机制的重大改革。此后，在浙江省嘉善县、安徽省淮安市、吉林省长春市、云南省大理白族自治州、广东省佛山、深圳等地政府也根据当地情况实行了这种新型的教育经费的拨款制度。[1]那么，这就会让人想到教育券制度要解决什么问题、适用于我们国家与否的疑问，以及我们要施用这种制度应该怎样完善的思考。
一、教育券理论及实践
教育券（Education Voucher）是指政府把教育经费折算成一定数额的有价证券发给每位学生，由家长为子女自由选择学校接受教育，不再受学区或学校类别的限制；学校把所收集的教育券向政府兑换办学经费。以此为基础，学校间以争取学生而互相竞争，以符合受教育者的需求，努力改善教育质量。
教育券的渊源最早可追朔到1955年美国著名经济学家、自由主义的棋手弗里德曼的《政府在教育中的作用》一文，在他1962年出版的《资本主义与自由》一书中，弗里德曼首次提出了教育券理论(School Voucher)。主张所有适龄儿童可获得等面额的教育券，自由选择不同收费标准的学校，不足部分由学生家长自己支付；倡导自由主义放任式的教育券制度，通过教育券的流动实现学校的优胜劣汰，利用市场的规律改善中小学的教育质量。1964年英国经济学家皮科克和怀斯曼主张应将教育券与学生家长的收入联系在一起；1970年美国社会学家詹克斯（Jencks）提出补偿性教育券模型，认为教育券应帮助低收入家庭学生克服上学的困难，因而他倡导以更多关注教育公平为主、强调整个计划的实施必须保证社会弱势群体获得高质量的教育券模式。
目前，教育券的实施情况，在美国有威斯康星州的密尔沃斯市、俄亥俄州的克利夫兰市和佛罗里达州；此外，还有哥伦比亚、智利等国家部分地区实施了教育券政策；英国、澳大利亚、肯尼亚、荷兰、瑞典和新西兰等国以及我国的台湾和香港地区进行了教育券方面的实验，根据各自的情况作了灵活的调整后加以实施。
2001年，我国浙江长兴县对就读民办学校的新生和就读于职业学校的学生发放可抵充学费的教育券，学校凭收到的教育券到教育局兑换成现金，用以支付办学费用，开始了教育券制度的尝试。2002年，长兴县政府又出台了针对小学阶段和初中阶段的贫困生发放教育券的政策，实现了教育拨款机制的重大改革。此后，全国各地掀起了一场推行教育券的教育体制改革。
我国浙江长兴等地实施教育券制度，强调的是教育公平性，主要是一个关注弱势群体的制度模式，从理论上讲是詹克斯提出补偿性教育券模式的“拿来”。那么教育券制度果真能体现教育公平吗？对此我们要领会教育公平的本质。
二、教育公平的内在本质及外在表现
1.教育公平的内在本质
教育公平的观念源远流长，孔子在两千年前提出“有教无类”的朴素思想。柏拉图(Plato)在其名著《理想国》中从两个方面阐述了教育公平的含义：第一，公平的教育应使每个人特有的能力得到发展，为了使每个人都能通过教育获得发展，必须提供相同的教育机会，这种机会不应受种族、地域、家庭背景、经济状况等外部因素的影响；第二，个人的能力应该以有益于整个国家的方式发展，也就是说个人的发展不能以妨碍他人或社会的发展为代价。当代哲学大师罗尔斯（John Rawls）提出了“公平三原则”：（1）每个人都能得到最广泛的、与其他人相同的自由；（2）一个人获得的不均等待遇（如地位、职业、利益等）应该向所有人开放；（3）如果起始状况（如收入、财富分配等）不同，处于不利地位者的利益就应该用“补偿利益”的办法来保证。
教育是培养人的一种专门活动，是一种社会现象，受到社会诸多方面的制约。教育公平是社会公平中的一个子系统，它同样受到诸如社会政治制度、经济制度、社会阶层、人口发展等种种外部条件的深刻制约。同时，教育公平也是一个动态的、历史的概念，它会随着时代的不断发展，社会文明不断进步而有所变化与发展。从历史角度考察，教育公平包括教育权利平等和教育机会均等两方面内容，具体可分为三个层次：(1)确保人人都有受教育的权利和义务；(2)提供相对平等的受教育的机会和条件；(3)教育成功机会和教育效果的相对均等，即每个学生接受同等水平的教育后能达到一个最基本的标准。这三个层次通常被概括为：起点公平，过程公平和结果公平。[2]从内容上讲，教育公平由两部分构成：一是有关教育公平的基本精神、基本倾向或称“形式上的公平”，二是前一部分的实际运用亦即有关教育公平的具体内容与规则，或称“事实上的公平”。形式上的公平原则非常重要，但如何根据现代社会平等、自由、合作诸项基本理念，现代化市场化等现实因素以及教育目标、受教育者个体间的差异等情况，合理、恰当地确立现代意义上的有关教育公平的具体内容和规则，更是教育公平内涵的重中之重。
教育公平是教育的一种基本价值观念与准则。教育公平既涉及社会的基本制度——教育制度，也涉及社会成员的基本行为取向。所以，不能将之仅限于教育学的范畴，同理，也不能将之仅限于经济学意义上的收入分配领域。从跨学科角度分析，田正平和李江源把教育公平归纳为事实公平、做法公平、制度公平和道德公平四大方面。[3]
2.教育公平的外在表现
如果说教育公平是公民能够自由平等的分享当时当地公共教育资源的状态，只能是一种理想，是终极追求。这种追求促使人们不断地去寻求良策，以期在现有的条件和水平下最大限度地实现使大多数人都能平等的享有教育资源。
现实中，由于教育公平受其内部主观条件和外部客观因素的双重制约，主观方面包括教育决策、教育资源配置、教育者和受教育者自身素质；客观方面包括经济文化的地区差异、城乡二元结构的差异和个体间的差异。即使影响教育公平的主观的教育决策、教育资源配置等因素能够加以控制，地区差异、城乡差异和技术水平之间的差异等客观条件能够消除，教育者和受教育者个体之间的差异仍然客观存在，且难以消除，因此，要实现在教育过程和结果中的公平或者教育事实公平是不可能的。现实中我们所要的应该是教育起点的公平，或者做法上、制度上和道德的公平。
三、教育券实践的教育公平分析
1.教育券制度的公平要义
根据公共产品理论，初等教育、义务教育或基础教育具有纯公共物品的性质，高等院校、中等专业教育和成人教育等，具有公共物品的某些性质，算是准公共物品。这样，每个社会成员都应平等地享用这种公共物品。
在美国，“上什么学、到哪里上学”的教育选择权是一种基本的人权，政府有责任是帮助、保证其公民来实现这样一种人权。由于存在政府对办学的垄断，学校制度缺乏活力、竞争力和效率等诸多问题，自由主义的旗手弗里德曼认为，政府有责任投资教育，但没有必要经营学校。因此，他倡导教育券制度，赋予穷人的孩子与富人的孩子平等地选择学校的机会和权利，使教育“讲究公平、扩大自由、促进竞争和增进效率”。但是，他的教育券模型是“非排富性”的，即穷人的孩子和富人的孩子得到同等数量的券值，而允许个人自由择校并对学费不足额自行补足。这样富人的孩子比穷人的孩子有更多地进入教学质量好的（私立）学校，就择校权来讲，富人的孩子比穷人的孩子大、择校范围就广，这与国民应享有同等的受教育机会的目标相背离，同时，这种教育券模式实际上仍使贫富学生分流到不同学校，也与教育券引进公平竞争机制的目标不一致。
由于弗里德曼的“无排富性”模式不能真正体现社会公平性原则，故此，詹克斯主张只给低收入或有特殊需要的家庭以特殊的补助。他对弗里德曼“非排富性”教育券模型进行修正，提出补偿性教育券模型，被称为“排富性”教育券模型，认为政府应给予贫困家庭子女第二张教育券，而使他们也能够有更多的经费进行择校，从而拥有跟富裕家庭子女更为接近的择校机会及受教育机会。
但是这一模型仍然不可能提供平等的择校机会。由于教育尤其是基础教育很受地域限制、交通的时间成本和交通费用迫使大多数学生就近上学。这样根本不可能真正达到每个学生选择办学质量高且学生自己喜欢的学校上学的理想状态。从这一点看来，富人的孩子仍有更多的选择优质教育资源的机会，因为他们有钱支付更便捷的交通服务或购买交通工具，甚至有能力举家搬迁到好学校所在地接受优质教育服务。因此，虽然“补偿性”教育券更接近教育的公平目标，但仍然是有限的。但是在一定程度上，詹克斯提出补偿性、“排富性”教育券制度，体现了教育起点公平、制度公平的社会目标。
前面讲到，实现中要做到教育事实公平、教育过程和结果的公平是不可能的。现实中政府只要保证教育起点的公平，或者做法上、制度上和道德的公平就可以了。从这个意义上说，教育券制度是很有实践意义的。
2.教育券实践的效率
浙江正兴等地实行教育券制度，在公平方面取得了一定的实效，但同时引来了效率问题方面的非议。公平与效率一直是社会经济发展的双重价值目标，两者存在紧密的联系。教育券实践在体现一定公平的同时，是否也能增进效率的提高呢？
从美国教育券的实践来看，推行教育券方案是卓有成效的。[4]美国威斯康星州的密尔沃基市，从1990年开始实施教育券计划的结果显示，Green和Forster通过随机调研的方式，进行了五次比较参加教育券计划和未参加教育券计划（其余情况相同）的两组学生，都显示参加教育券计划的学生的测试成绩优于未参加者。[5]专家研究进一步显示，教育券不仅有益于参加该计划的学生，也有益于未参加的学生。这种成效，从俄亥俄州的克里夫兰市教育券计划亦能得到证实。1996年该计划将政府教育经费以奖学金的形式发给低收入家庭的学生，让他们选择合适的学校就读。参加教育券计划使学生成绩大有进步。据Peterson、Howell和Green统计，克里夫兰市低收入家庭的学生的数学测试成绩从1996年秋的26.4百分位上升到1998年春42.0，阅读测试成绩从29.1百分位上升到36.6。1998年该市公立学校4年级能力测试通过率比以前增加了6个百分点，9年级能力测试增加了4.1个百分点，而以前增加生均经费也并未起到明显效果。研究表明，无论参加教育券计划的学生，还是未参加但在面临教育券压力的公立学校就读的学生，都有了一定程度的进步，而在教育券计划实施之前采取了很多的措施都没有达到这样的效果。[6]
可见，教育券作为对政府直接举办公立学校的传统教育体制的改革性尝试，使政府、学校、学生及学生家长三方共同参与，引入了市场竞争机制，不但体现了受教育的公平性，而且使学校在竞争中提高办学质量，教育投资的效率也得到了提高。
四、实施“公平优先”的教育券制度
事实上，我们在公平与效率的认识上存在一种误区：总以为它们是一对对应的矛盾范畴。从范畴意义上看，公平与效率只是一对相关范畴，教育公平与教育效率只是一对相关范畴而非对应的矛盾范畴，教育公平与非教育公平才是一对范畴。教育效率的高低，并不取决于教育是否公平，而取决于教育活动的质量。把教育公平与教育效率作为一对范畴来加以研究，是不符合范畴逻辑的。[3]
即使我们把二者放到一起比较，在制定教育政策和教育改革上究竟是“效率优先”还是“公平优先”也是值得重新思考的。弗里德曼的“无排富性”教育券模式强调“效率优先”，这是有前提的：一方面他是立足于美国，国家经济实力强，政府投入教育有保障，另一方面学校之间办学条件较为均衡发展，差距不大。但是，在我国不具备这两个前提，地区差异较大，教育发展很不平衡，城乡学校间的办学条件差异很大，很难推行弗里德曼的“无排富性”教育券模式。相对而言，詹克斯“排富性”模式则强调“公平优先”，比较适用于我国的国情。
但是在具体实施教育券政策时，我们还有许多工作要做。如如何结合我国国情加强教育券理论的研究，尽快形成适合我国国情的、可用于指导中国教育实践的教育券理论；实行教育券制度，政府该如何摆正角色，对教育市场进行组织和管理。据国外实践，抵制教育券制度推行的主要力量来自于教师，因此，政府还要考虑到如何在竞争过程中给予教师一定的保护措施，保证他们不至于沦落到失业的境地，更好地推行“公平优先”的教育券制度。
发在《江西教育学院学报》2006年5期
