爱华网住房金融是围绕住房生产、流通和消费而发生的，通过金融机构运用各种金融工具和方式所进行的各种资金融通及其相应的服务活动，它对提高住房的有效需求，推动房地产业的发展和人民居住水平的提高起着至关重要的作用。我国目前的住房金融具有鲜明的经济转型过度期的特色，包括政策性和商业性两部分，它们在目的、服务对象、运作方式等方面都有着明显的差异。其二者的并行发展、协调运作对我国发展与完善公平、合理、有效的住房金融体系有着重要的意义。
一、政策性与商业性住房金融协调发展的必要性
（一）政策性与商业性住房金融互为补充
在市场经济中，住房融资问题一般以商业性住房金融为住来解决。但商业性住房金融的运作主体为商业银行等赢利性机构，这就决定了其目的是利润，服务对象大多为中高收入群体，难以覆盖到收入水平较低，信用风险相对较大的中低收入居民。而政策性住房金融是为配合国家特定的经济与发展战略、调节社会住房生产与消费并重点解决低收入家庭的特殊的资金融通，是国民收入再分配的重要组成部分及解决社会公平问题的重要手段之一。它的运作机构一般是由政府支持的非赢利性机构，主要为解决低收入家庭住房建设与消费提供资金及信用支持，这就很好地弥补了商业性住房金融的局限性，使住房金融体系得以有效地覆盖各个社会阶层，为不同的居民提供了使用的住房融资渠道。
（二）政策性与商业性住房金融相互促进
政策性与商业性住房金融各自独立又相互配合而运作，它们之间的有效协调可以使彼此相互促进，共同发展。一方面，成熟的商业性住房金融可以根据不同家庭、个人的特点来开发出满足其需要的住房金融产品，降低其信贷风险，增强其还贷能力，特别是针对一些中低收入居民设计的金融产品，可以充分发挥他们的住房融资能力，使他们有实力通过商业性住房金融实现住房消费，相应地减少了政策性住房金融的压力。另一方面，政策性住房金融对商业性住房金融具有引导和支持作用。如政策性住房金融对中低收入社会成员给予优惠的住房贷款，可以引导带动商业性住房金融的资金投向，从而使得政策性金融的扩张性功能得以发挥；政策性住房金融提供的政策性担保、保险等信用补充，对商业性住房金融的顺利开展提供了强有力的支持和保障。
二、我国政策性与商业性住房金融存在协调问题
（一）住房金融体系存在空白地带
由于政策性与商业性住房金融的发展不完善，两者之间没有很好的进行相互补充，导致我国住房金融体系的覆盖面不大，存在空白地带，不能很好地满足我国居民住房融资的需要。在以住房公积金为主的政策性住房金融方面，我国的住房公积金的缴交率不高，覆盖面不广。在全国尚有40%的职工未参加住房公积金，这部分职工即因此而难以享用政策性住房金融，造成巨大的空白地带。而在建立了住房公积金的单位，也因住房公积金运作机制上的问题而导致公积金使用效率不高，大量资金沉淀在商业银行，没有发挥其应有的作用。在商业性住房金融方面，由于我国商业性住房信贷起步晚，发展不成熟，导致规模过小，远不能满足中高收入家庭的购房信贷需要。一方面，我国的担保制度和个人信用体系不健全，以及抵押贷款二级市场的缺失，使银行在经营住房信贷时承受了过大的信用风险和流动性风险，导致商业银行在住房信贷上的资金供应不多；另一方面，我国住房抵押贷款的品种单一，缺少适应不同消费者的灵活多样的还款方式，这就制约了住房抵押贷款的有效需求的实现，造成部分本应由商业性住房金融解决的个人或家庭难以找到合适的筹资渠道，形成住房金融体系中的空白。
（二）政策性与商业性住房金融存在重复区域
在我国的政策性与商业性住房金融各自存在空白地带的同时，它们之间又存在着不必要的重复区域，这使二者不仅没有很好的互相促进，反而在一定程度上出现了相互制约的现象，这主要是由我过住房公积金制度中存在的公平问题所导致的。我国的住房公积金虽为政策性住房金融，但在服务对象上却并未根据收入水平而有所限制。根据《住房公积金管理条例》，其填报对象为我国境内的所有国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体及其在职职工；贷款对象的确定也基本不受职工缴存规模及收入水平的约束，而是“及时足额缴存住房公积金12个月以上”即可（《个人住房公积金贷款管理办法》）。这就造成参与住房公积金的职工，无论收入高低，均可享受我国的政策性住房金融，而在实际操作中，由于收入高的职工有更强的住房消费能力而后还贷能力，导致中高收入职工占了借款人的大多数，如在上海的公积金借款者中，高收入者占了20%，中等偏上收入者占58%，而这部分中高收入居民实际上应该为商业性住房金融的消费者，由市场来解决住房融资问题，通过商业银行的住房抵押贷款等渠道来获得购房、建房的充足资金。我国政策性与商业性住房金融的重复性不仅使政策性住房金融的实际效果大打折扣，造成大量资源浪费，又减少了商业性住房金融的消费者，大大制约了其正常发展。
三、政策性与商业性住房金融协调问题的原因分析
（一）政策性住房金融的发展不完善
1.我国政策性住房金融以住房公积金制度为核心
住房公积金是指城镇在职职工及其所在机关、企业、事业单位和社会团体按照规定缴存的具有保障性和互助性的一种长期住房资金，定向用于职工住房的基本需求和职工住房建设的资金融通。我国的政策性住房金融是以住房公积金制度为主要内容，学习、借鉴了新加坡公积金制度的经验，1991年在上海最早实行，后在全国普及。其具体内容包括：按照“个人存储、单位资助”的原则进行归集，按“统一管理”的原则进行管理，按“专项使用”的原则加以运用。截至2003年9月底，全国累计归集公积金5016亿元，归集余额3467亿元；累计发放个人住房委托贷款2075亿元，个人住房委托贷款余额1357亿元，占归集余额的40%，支持了276.4万户职工家庭购建住房[①]，为我国居民住房条件的改善做出了巨大贡献。
2.我国的住房公积金存在公平问题
我国的住房公积金在资金使用上，并没有制定和贯彻公正、公平的原则。一方面，公积金的缴交者获得公积金贷款事实上可以不受自己缴存资金规模的约束，且利率大大低于市场利率，这就造成了公平问题。根据2000年对北京、上海、武汉三个城市的案例调查发现，北京的公积金借款者中，高收入者（人均年收入24000以上的）占40%，中等偏上收入者（人均年收入12000元）占34%，中等偏下和低收入者（人均年收入6000元至8000元）占26%。在上海公积金借款者中，高收入者占20%，中等偏上收入者占58%，而中等偏下和低收入者只占22%[②]。另一方面，在公积金的净储户中，还有一批下岗和失业的职工，他们不仅根本不可能向公积金申请贷款，而且其公积金储户只能封存不能提取。这些情况共同形成了大多数中低收入者用自己的储蓄为少数中高收入者购房提供补贴的扭曲局面。
3.我国的住房公积金存在效率问题
我国的住房公积金在缴存和使用上都存在着效率不高的问题。公积金缴存上的效率问题主要表现在两个方面：一是住房公积金覆盖率较低，按照在岗职工计算，全国大约还有40%、计430万左右的职工没有参加住房公积金[③]；二是近年来住房公积金归集额和归集余额增长出现递减态势（见表1），这种局面影响到了住房公积金的使用。公积金在使用上的效率问题也表现在两个方面：一是住房公积金个人贷款余额占归集余额的比重较低，截至2003年9月底，全国累计归集公积金5016亿元，累计发放个人住房委托贷款2075亿元，个人住房委托贷款余额1375亿元，仅占归集余额的40%，全国住房公积金使用率只有48%，还有约1800亿沉淀在商业银行[④]；二是住房贷款中公积金贷款所占比例下降，截至2002年底，中国各金融机构的商业性个人住房贷款的余额已突破8000亿大关，贷款规模是1997年底的40多倍，而公积金个人住房贷款余额只有1125亿元，不足个人住房贷款总规模的1/8[⑤]。
表1：1998~2003年中国住房公积金归集额和归集余额增长情况
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（二）商业性住房金融的发展不成熟
1.我国商业性住房金融以抵押贷款为主要形式
我国商业性住房金融机构是全国性商业银行体系，相应的住房金融工具主要是商业银行发放的住房抵押贷款。我国个人住房抵押贷款起步于20世纪90年代处，1998年5月中国人民银行颁布的《个人住房贷款管理办法》，首次对个人住房抵押贷款作了全面规定，放宽了商业银行对个人住房抵押贷款的发放范围，使之得以在近几年迅猛发展。至2002年底，全国商业性个人住房抵押贷款已达8269亿元，占全国信贷资产的比例超过5%，成为大多数家庭购房的融资渠道[⑥]。
2.我国商业性住房抵押贷款规模偏小
我国商业性住房抵押贷款虽然现阶段发展迅速，但由于其开始时间不长，发展还不成熟，总体规模仍偏小，表现在银行资金对住房消费的融资安排较少。以建设银行为例，截至2000年底，全行个人住房抵押贷款占整个房地产抵押贷款的比例为9.94%，这与市场经济比较发达的国家以住房消费融资为主的状况形成强烈对比。从个人住房抵押贷款占该行全部贷款余额的比例来看，还不到2%，而同期美国商业银行体系中的该比例达到15%--25%，有些国家或地区比重则更高[⑦]。
3.住房抵押贷款的品种单一
目前我国各银行发放住房抵押贷款所采取的偿还方式基本上都是等额偿还法，虽然它便于计收利息和本金偿还额，也能适应一部分居民的需要，但是这种偿还方式过于呆板，不能满足经济条件不同、偿还意愿不同的居民的不同需要。例如，对于年轻居民来说，其收入水平很低，但在未来的收入呈现持续增长的趋势，递增偿还方式比较适合；对于中年居民来说，其收入水平很高，但随着年龄增长，收入一般会逐渐下降，因此递减偿还就比较适合。贷款品种的多样化可以满足更多居民的购房需要，而目前我国住房抵押贷款的种单一妨碍了商业性住房抵押贷款市场的扩张。
四、我国政策性与商业性住房金融协调发展的对策
（一）限制住房公积金的参与对象
作为我国政策性住房金融的核心的住房公积金制度，其服务对象应为中低收入居民，从而有效地起到住房金融的政策性作用。我国目前未从收入水平等方面对住房公积金的参与对象加以限定，导致大量政策性优惠被中高收入职工占用。因此，可以考虑根据收入水平、个人或家庭资产状况等反映个人经济实力的因素来对住房公积金的服务对象加以限定，确保只有中低收入居民才可参与住房公积金制度，享受国家政策性住房金融的优惠，真正将中高收入居民的住房融资问题推向市场，由商业性住房金融解决。同时也应完善相应的配套制度，如对公积金贷款购买或自建的住房在价格、面积予以限制，建立健全担保制度等。
（二）设立政府抵押贷款担保/保险机构
住房公积金制度的建立是以企业、事业单位、团体等为单位建立起来的，参与对象为单位职工，故不可能涵盖所有的中低收入阶层。对此，可以借鉴美国的经验，设立政府抵押贷款担保/保险机构。美国政府机构联邦住房管理局和退伍军人管理局的住房贷款偿付担保，解除了贷款机构的后顾之忧，使贷款范围扩大了23%以上。我国设立政府抵押贷款担保/保险机构，可以主要针对未参加住房公积金制度的中低收入居民，使他们通过商业性住房金融解决住房筹资问题，由政府担保机构提供担保，并在借款人确实无力还款时提供资金支持。政府担保机构为非赢利性机构，其资金来源主要为财政拨款。设立政府抵押贷款担保/保险机构不仅可以将未参与住房公积金的中低收入居民也纳入政策性住房金融体系，而且可以推动商业性住房金融发展，使二者相互促进
（三）大力发展个人住房组合贷款
个人住房组合贷款是指符合个人住房商业性贷款条件的借款人又同时缴存住房公积金的，在办理个人住房商业性贷款的同时申请个人住房公积金贷款。由于我国的住房公积金制度尚不完善，在一些城市公积金（如上海）的缴存量赶不上使用量，限制了我国政策性住房金融的发展，也不利于居民住房条件的改善。在这种情况下，大里发展个人住房组合贷款，可以缓解住房公积金的压力，既使借款人享用了一定的住房公积金贷款的优惠，又引入商业资本，推动了商业性住房金融的发展，很好的解决了居民的住房筹资问题。因此，在现阶段大力推行个人住房组合贷款是促进我过政策性与商业性住房金融协调发展的重要阶段。
（四）开办多种形式的住房抵押贷款
住房抵押贷款根据还款方式的不同可分为固定利率抵押贷款、可调利率抵押贷款、累进制抵押贷款、按价格水平调整的抵押贷款、逆年金抵押贷款等多种形式。不同的抵押贷款形式运用于不同特点的消费者，如：根据超长期贷款对青年人的适应性和青年人收入可望增加的可能性，可以开办累进制抵押贷款；根据老年人收入减少的特点，可开办逆年金抵押贷款，减少中老年人对购房资金站用的担忧，鼓励他们买房。我国目前抵押贷款形式单一，约束了广大居民的融资需求，限制了商业性住房抵押贷款的正常发展，开办多种形式的住房抵押贷款，不仅可以降低商业性住房金融的风险，增加其需求，也可以促使一部分中低收入居民因有了合适的住房抵押贷款形式，自身的还款潜力得到充分发挥，而有能力从政策性住房金融转向商业性住房金融，减轻了政策性住房金融的负担。
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注释：
[①]张东.《住房金融：理论探新与实证分析》.中国财政经济出版社，2004.146
[②]张东.《住房金融：理论探新与实证分析》.中国财政经济出版社，2004.167
[③]汪光焘部长在全国住房公积金工作电视电话会议上的讲话，2003年12月25日
[④]汪光焘部长在全国住房公积金工作电视电话会议上的讲话，2003年12月25日
[⑤]张东.《住房金融：理论探新与实证分析》.中国财政经济出版社，2004.160
[⑥]郑捷、杨明秋.《优化公积金制度完善住房金融体系》.中外房地产导报，2003（第16期）
[⑦]韩援.《我国住房金融问题与政策建议》.城市，1999（第3期）
