爱华网[内容提要]：本文以“依法治税”为主线，就税务机关特别是基层税务机关在推进依法治税工作中存在的问题展开了深刻的思考与分析，并有针对性地提出了解决问题的意见、建议与对策。
[关键词]：依法治税问题对策
国务院自1988年提出“以法治税”到1998年3月发布《关于加强依法治税严格税收管理权限的通知》以来，我国依法治税工作走过了一段艰辛曲折的历程，通过广大税务干部的共同努力依法治税工作逐步走上正轨并取得了可喜的成绩。但与依法治国方略要求比较还存在“有法不依，执法不严、违法不究”的问题，税收执法机制等依法治税工作还有待进一步完善。对此，笔者对税务部门特别是基层税务部门如何进一步推进依法治税工作进行了有益的探讨。
一、存在的问题
（一）传统的人治观念严重束缚着依法治税进程
由于税收工作涉及面广、范围大，与每一个人的切身利益息息相关，很难统一人们的行为规范；加上几千年来以权治税的传统治税理念一时还在人们的头脑中根深蒂固，权大于法的人治观念仍有一定的市埸。目前，在依法治税工作中，还存在着这样或那样的思想认识问题：从领导层来讲，有些领导干部对依法治税缺乏应有的认识和足够的重视，法治观念淡薄，人治思想严重，仍习惯于传统管理和依“长官意志”办事，以致在实践中出现了少数以言代法、以权压法和权力滥用等问题；有些领导干部对依法治税虽然有一定的认识，但面对财政管理体制的制约和税收计划任务的左右，面对来自方方面面的阻力和干扰，显得望而却步、裹足不前、不敢作为。从税收执法者来看总是以管理者自处，“官本位”、“税老大”意识作祟，习惯于居高临下，缺乏执法为民的宗旨意识，从而严重地侵蚀了我国初步建立起来的税务行政法律制度。严重束缚着依法治税进程。
（二）岗责不分要求不明导致执法过错无法追究
有些地方由于没有建立完整完善的税收执法岗责体系或执行不力而造成岗责不分职责不明，工作中出现执法差错亦无法追究的现象时有出现。也因为岗责不清税收执法人员不了解自己的工作职责、工作要求与自身岗位需要具备什么能力的问题，“做什么”、“怎么做”、“做到什么程度”、“做错了怎么办”的问题还没有从根本上得到彻底解决，也就无所谓工作“责任心”了。这样不但造成执法发生偏差让执法对象的合法权益受到侵害，同时造成工作中干多干少、干好干坏一个样的弊端，严重地扭曲了税收执法人员在广大人民群众中的形象，严重地削弱了税收执法刚性与法威。这样，由于税收执法过程中缺乏完整的事前事中的监督制约体系与事后监督及过错追究体系，造成在税收行政执法领域仍然存在着随意执法、越权执法、滥用职权等行政违法、执法腐败问题，因监督机制尚不完善，过错责任追究不到位，执法责任制难以显现其应有功能。
（三）执法随意现象严重导致执法质量大打折扣
因税收执法人员执法水平与整体综合素质参差不齐，或地方政府因区域经济利益或因财政包干税收收入量入为出与本位主义观念作崇等原因，便出现诸如个别税务干部法制意识弱，执法水平低而不顾税收政策规定为纳税人擅自乱开减、免税口子，有的因税为私、以权谋利执法犯法现象；也有因税务执法不严、税务审核把关不牢被投机纳税人钻了空子。如假外资、假下岗再就业优惠等；有的因税收执法不严而被纳税人假停歇业、假销户现象，给纳税人钻了疏于管理的漏洞。同时，地方政府在当地财源有缺口而为了完成上级分配的财税任务时，又不得不变着法子：上有政策下有对策。买税卖税、垫税，收过头税或有税缓收或不收，有的为了地方财力税款入库时擅自改变入库预算级次；有的以招商引资为名大搞地方保护主义，有的甚至出台与上级税收政策法规相违背的地方规范性文件、有的未严格履行执法程序超越权限办事。如此等等使执法行为发生严重偏差、扭曲变形。因而出现税收行政执法的随意性问题屡见不鲜，致使税收执法质量大打折扣。
（四）税务机关不能完全独立行使职权而使执法力度弱化
到目前为止，专业化的税务司法保障体系还未真正建立起来。税务机关对于涉税犯罪活动没有独立的侦察、预审、检察、审判等权力，税务司法活动基本上依靠非专业性公、检、法机关执行，这样就造成了一方面由于没有有效的司法保障体系，使得《税收征管法》中所规定的税务机关所具有的各种检查权、行政处罚权、强制执行权等缺乏必要的保障而难以落实；另一方面，对于涉税犯罪的查处，由于人员短缺、经费有限、精力不够、专业知识不足等条件限制，使得税务犯罪案件立案难、查处难、结案难、执行难的现状难以克服；特别是设区所在地的市地税局管辖下的区地税局不能设税务稽查分局，区地税局只有上户“三级巡查权”而没有上户稽查权，税务案件还得由市税务稽查直属局办理，这无论在时间效率上、知情权等管理角度看都有很大的欠缺，从而严重地影响了税收刚性发挥。同时，考虑地税部门双重领导的特殊情形，地税工作的开展还离不开当地政府的大力支持与协作，在法制意识还不很健全的情况下，有关职能部门不能很好地支持配合税务机关工作，个别地方仍然存在党委政府领导干预税收等“权大于法”现象。从而造成税务机关不能完全独立行使职权而使执法力度弱化的后果严重。
（五）财税体制与依法治税的矛盾导致执法政出多变
目前，我国财税体制的现状是从中央到地方实行分税制的财政包干体制。分税制是在中央与地方之间划分事权和财权的基础上，以税种来划分中央与地方的财政收入，最大限度地确保中央财政收入，促进市场经济的发展，增强中央的宏观调控能力而在我国近年来实施的一种税务制度，以此建立中央和地方政府各自相对独立的税收体系。其主要特点就是权力高度集中在中央。而“财政包干”则是以“量出为入”的一种财政分配体制。由于权力高度集中于中央（特别是税收的立法权），而地方政府则不能根据各自的实情制定相应的政策、法规，因而，便出现了“上有政策下有对策”的应变现象；又因为“财政包干”太死，地方缺乏财源，“出”“入”严重不对称等，地方政府不得不政出多门，超越权限自立章法、擅自更改、调整、变通国家税收政策，违规操作且执法随意、执法违法、执法腐败等问题屡禁不止，涉税违法案件时有发生，行政干预税收执法现象依然存在。除以上原因外，还存在缺乏一个全方面、全过程、全方位的有效监督制约机制与未建立健全完整完善的税收执法体系。由于财税体制与依法治税的矛盾冲突而导致执法力度削弱、政出多变。
二、建议与对策
（一）更新思想重塑税收法治新理念。
思想是行动的先导。推进依法治税必须首先解决思想认识问题，树立依法治税观念。从理论上讲，税收的本质特征，决定了一切税收活动都必须依法进行，同时也决定了依法治税在税收工作中的核心地位。从实践来看，依法治税是正确处理征纳矛盾的根本方法和唯一途径。这一主要矛盾所具有的长期性、复杂性和艰巨性充分表明，依法治税是税收工作永恒的主题，是税收工作的核心和灵魂，是指导税收工作的基本原则，是统揽税收工作全局的根本指针，也是衡量税收工作的主要标准。必须确立依法治税中心论，领导干部要对依法治税应有足够的认识和重视，努力克服法治观念淡薄、人治思想严重、习惯于传统管理和依“长官意志”办事以致在实践中出现少数以言代法、以权压法和权力滥用等陋习；对税务执法人员来说要做好由管理者到服务者的角色转换，正确处理严格执法与文明服务的关系；对纳税人来说在做诚信依法纳税人的基础上拿起法律武器不断增强依法维护自身权益意识。这样从领导干部到一般执法工作者，从税收执法人员到纳税人在统一思想更新观念的大前题下，齐心协力共塑税收法治新理念。
（二）严格执法程序全面推行税收执法责任制
严格执法程序是依法治税过程的细节体现，而税收法执法责任制考核评议则是一种比较严谨的内部监督外部评议的制约机制，是通过严格的执法程序和执法机制对税务行政执法活动实施全过程控制、监督，分解制约权力，分清责任界限，防范过错执法，达到规范执法行为、提高办事效率、提升执法水平与质效为目的的一种行之有效的方法，是税务机关用于规范税收执法人员行为、严格执法程序、评议考核税务执法人员业绩及实行过错追究与纳税人评价税收执法人员的内外考核办法。它包括岗位职责、工作规程、评议考核、过错追究四部分内容。并通过这四个环节明确每一个税收执法人员的岗位职责、工作能力要求，告诉税收执法人员该“做什么”、“怎么做”、“应做到什么程度”“做错了该怎么办”以及什么是“做为”与“不做为”的问题。因此而建立健全严格的税收执法事前、事中及事后的控制监督体系，增强执法者的爱岗敬业的责任感、事业心，提高优质服务文明执法质量与依法治税水平，维护被执法者的切身权益，从根本上改变监督机制不完善，过错责任追究不到位，执法责任制难以显现的弊端。
（三）规范执法行为提高税收执法质量
依法治税重要的一点就是严格依法行政规范执法行为。执法行为涵盖了税务执法人员的日常税收执法行为与各级税务机关开展的税收执法检查、税收执法监察及税务行政执法责任制的考核评议等事前、事中、事后的防患与监控工作。具体表现为围绕《税收征管法》开展的诸如税务行政许可审批、规范性文件的制定报审与备案、行政执法救济与法律援助及税收的征收与“两票”的管理等一系列税收行政执法行为。要做到严格执法依法办事首先必须规范执法人员的行为规范、严格执法程序。衡量税收执法质量的优劣不以完成收入多少论英雄，而主要用是否做到了依法治税来考核税收工作的绩效。实际上，税务机关只要抓好了依法治税，使纳税人自觉依法纳税、税务人员做到依法征税，税收收入自然会达到及时足额，应收尽收。其他各项工作也因找准了努力方向而迎刃而解。税务机关应始终坚持依法治税为本，如果仍一味强调以组织收入为中心，无疑将本末倒置、舍本逐末。只有从根本上克服执法思想落后、为追求效率而轻视程序甚至出现为抓收入而擅自乱开税务口子、短征长征、不征或收过头税及买卖税收的陈旧陋习。规范税收执法人员的执法行为才能从根本上提高税收执法的质量。
（四）依靠各级党政健全司法保障完善协税护税网络
各级党政人大的支持是税务工作顺利进行的重要保证。税务部门作为依法治税工作的主力军，自身一定要严格按照现行税收管理体制办事，切实保证统一税法的有效贯彻，同时只有社会各方面的支持配合，依法治税才能顺利实施。税务部门要积极向党政人大领导宣传税收政策，尤其要争取将比较成熟的税收规定转化为当地党政、人大的规范性文件，甚至地方法规，大力提高税收的执法的权威性和威慑力。在执法中涉及对当地经济有较大影响的企业时，应主动向当地党政领导汇报，取得他们的理解和支持，共商解决办法。此外，要着重加强与工商、公安、法院、检察、银行等部门合作，与建设、规划、房管、国土、城建、计划等部门的联系;加强国、地税之间的沟通以及与其他有关部门的合作，完善协税护税网络。同时，建议建立一支具有中国特色的税务警察队伍以健全司法保障体系，为税收执法依法治税保驾护航。
（五）完善税收立法保证有法可依健全完善相关机制
一是尽快出台税收基本法，明确税收立法权限。立法是执法的基础和前提。正在研究中的税收基本法，应该将中央和地方的立法权划分列为重要内容，以确立中央、地方税收的合理划分。税收立法权划分的不甚合理，也是导致地方政府频频越权干预税收的一个重要原因。考虑到我国实行分税制，并且编制复式预算，因此适当赋予省级人大和政府一定的税法权是必要的，应当在税收基本法中明确中央和地方各自立法的范围、权限。二是尽快健全税收实体法和程序法。其一是单行税收法律的制定要以科学合理设立税种为基础，并与我国现实经济发展水平和社会承受力相适应，增强可操作性，对现有税种该调整的调整，该合并的合并，该取消的取消。如降低房产税税率；将特产税合并到资源税中，将印花税合并到契税中等等；其二是提高多数适用的暂行条例、补充规定的法律级次，由人大以法律形式颁布，提高税法的严肃性、权威性、稳定性；其三是新征管法的出台，无疑是对依法治税的一个强力推动。三是坚持税务机关独立执法的权力，明确有关单位协税护税义务与承担的法律责任。保证税务机关进行有效的监督检查，增强执法刚性。四是动员大家一起来呵护与维护我国的各项法律体系，包括我们的依法治税体系，从而使我国的各项法律体系从幼嫩到成熟、从不完善走向更加健全的未来。（注：张金辉系江西宜春市袁州区地税党组书记、局长）
