爱华网土地征用是政府为了公共利益的需要而依法强制取得他人土地并给予补偿的行为。在我国现行的征地制度下，政府不规范的征地行为极大地侵害了农民的土地权益，引发了一系列的社会矛盾。面对这一现象，本文着重从产权角度进行了分析、研究，发现相关产权的界定和明晰才是解决征地问题的根本途径。
一、征地问题的现实表现
1.征地范围过大
在我国的征地实践中，土地征用面积过大、范围过广，征地目的也超出了法律规定的“公共利益”的范畴。根据国土资源部对全国16个省的统计分析，在2000年至2001年批准的327.32万亩建设用地中，有212.25万亩新增建设用地是通过征用方式获得的，占总用地比例的65%，其中属于盈利性质的工商业、房地产等城市经营性用地征用集体土地34.18万亩，占总征地面积的比例达到16%。到了2004年，全国被征用为城市建设用地的耕地面积达到217.6万亩，大肆征地的势头有增无减。
2.征地补偿不足
由于我国的征地补偿标准较低等原因，失地农民没有获得应有的收益。2004年九三学社在浙江的一项调查表明，在被征土地收益的分配上，地方政府得20%—30%，企业得40%—50%，村级组织得将近30%，农民仅得5%--10%，农民的所得明显偏少。而在现行补偿标准下，仍存在大量征地价格不一、不能依法补偿的现象，例如，与其他项目相比，基础设施建设项目的征地补偿就明显偏低。如建设高速公路征地补偿费只有6000--8000元/亩，而同期同类土地上，其他建设项目征地补偿费却在每亩数万元。在国外，建设高速公路的土地取得成本一般占工程总投资的50%--60%，而我国只占10%--15%，其中一个重要原因就是我国的征地补偿过低。
3.社会矛盾激化
由于政府滥用征地权、压低补偿标准等原因，在征地过程中农民的利益常受到侵害，从而引发各种问题和矛盾。据《中国经济周刊》2006年3月6日的报道，因征地引发的农村群体性事件已占全国农村群体性事件的65%以上，而造成群众信访、上访的原因，也多数是地方政府截留、挪用、拖欠征地费造成的。即使在政府财力较雄厚的发达地区，这一矛盾也依然严重：从2003年至2004年3月，广东因拖欠农民征地费7亿多元，先后有428批、10578人前往省委省政府上访。2004年上半年，建设部的征地拆迁上访量也超过了2003年全年的总和。
二、征地问题的产权角度分析
1.土地征用权的界定问题
征用权是最高统治者在没有征得所有者同意的情况下将财产用于公共目的的权利，是政府与生俱来的权利。土地征用权则是一种具体的行政征用权，用以垄断公共强制力资源，以抑制因个体任性而阻碍社会公共利益的实现。我国《土地管理法》第二条规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”，从而在立法上确定了土地征用权的存在。然而相关法律并未对土地征用权的前提——“公共利益”做出明确的规定，这就造成土地征用权的使用规则界定不清。根据“科斯定理”，不论交易费用是否大于零，产权明晰都是达到帕累托最优的必要条件。而且在征地过程中，政府往往处于强势地位，“公共利益”这一限制条件不明极易造成滥用和泛化土地征用权。目前，我国在立法上缺乏对“公共利益”内涵的明确界定，给地方政府扩大征地范围、滥用征地权创造了条件。
2.集体土地所有权的界定问题
集体土地所有权是指劳动群众集体在法律规定的范围占用、使用、收益、处分自己土地的权利，是土地集体所有制在法律上的表现。集体土地所有权的界定问题主要在于其产权主体不明晰、产权代表多元化。《土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”诸多的产权主体难以完全代表农民的切身利益，使得征地过程中集体的讨价还价能力减弱，地方政府更易于压低补偿标准，实现“以地生财”等目的。此外，产权主体多元化也造成了征地补偿费的多级分配，最终能真正落实到农户身上的补偿较少。
3.土地承包经营权的界定问题
土地承包经营权是指农民（农户）、集体在法律规定与合同约定的范围内对于集体所有的或国家所有的由全民所有制单位、集体所有制单位使用的土地享有占有、使用、收益的权利。虽然土地承包经营权具有使用权的性质，但其具有实质意义的处分权能却受到了很大的限制，而且承包人与所有者之间是联产承包合同关系，联产承包合同属于债权关系，故基于联产承包合同所取得的农地承包经营权实质上属于债权性质。因此，土地承包经营权的效力较弱，不是一项独立的物权，承包经营土地的农民的权益就难以得到很好的保障。在征地过程中，涉及到地方政府、农村集体经济组织、农户等多方利益主体，由于土地承包经营权的债权性质，农民在各方博弈中往往处于最弱势的地位，难以争取到公平、合理的补偿。
4.农地发展权的界定问题
农地发展权是将农业用地开发成非农业用地而获得更高收益的权利。在当前征地制度下，地方政府可以获得市地价格和农地价格间的巨大差额，这实际上就是农地发展权带来的收益。然而，目前相关法律尚未明确界定农地发展权，政府在征地过程中也未考虑这一因素，导致在征地补偿等问题上常出现矛盾和纠纷。实际上，农地发展权的设立对于保护、完善农地产权，进而规范政府征地行为具有不容忽视的积极作用。
三、征地问题的解决对策
1.科学限定土地征用权
科学限定土地征用权，即是要确保政府行使土地征用权是出于公共利益的需要，且须对原产权人给予公平合理的补偿。一方面，在立法上就要明确限定“公共利益”的范围，防止因立法不完善而出现泛化土地征用权的现象。在国际上，通常采用概括式或列举式来对“公共利益”的内涵和外延做出明确的界定。根据我国的实际情况，以下用地基本可以体现公共利益原则：国防军事用地、国家机关及公益性事业研究单位用地、能源交通用地、公共设施用地、公益及福利事业用地、国家重点工程用地、水利及环境保护用地以及其他公认或法律规定的公共利益用地。
另一方面，要明确征地权的行使必须以由征地主体对原产权人公平合理补偿为原则。征地补偿标准的确定并非在于用地者所取得的利益，而在于被征用人所受的损失，所以征用补偿范围和标准的确定，在于被征用人因征地所遭受损失的完全价值补偿。因而参照土地的市场价格进行补偿是许多国家征用土地补偿的通行做法。我国当前正处于城市化发展的初级阶段，为“公共利益”的征地可采取分阶段逐步实施以市场价格补偿的做法，而对非公共目的的用地，则应以市价公平购买集体土地使用权，保障农民的合法权益。
2.明确集体土地所有权主体
在现行的农村集体土地所有制下，集体土地所有权的主体不一，导致在征地过程中不能充分维护农民的利益，征地补偿也有相当一部分不能最终落实到农民身上。根据我国农村的现实情况，笔者认为以“村民小组”作为统一的集体土地所有权主体具有合理性和现实性。一是“村民小组”内的土地相对稳定，“村民小组”拥有事实上的农地所有权。据1981年统计资料显示，全国以生产队（即后来的村民小组）为基本核算单位的占99.39%，之后进行的联产承包责任制的改革中，以“村民小组”的名义进行土地发包的占绝大多数，土地承包过程中农户承包土地的调整也仅限于“村民小组”之内。二是“村民小组”能最大程度地反映农户的利益，也执行一定的经济功能，属于农民集体经济组织的一种，符合相关法律规定。三是产权经济学认为，随着产权所有者数量的增加，就是财产共有性的增加，会导致内在化的成本增加。而就成员数量而言，“村民小组”是农村中现有最小的农民集体，以其作为产权主体，符合产权效率标准。
3.强化土地承包经营权
集体土地承包经营权具有明显的债权特征，不是一项独立的物权，这不仅不利于提高土地利用效率和农业的可持续性发展，也是征地过程中农民处于弱势地位，不能有效维护自身利益的一个重要原因，因此有必要强化土地承包经营权，促使其债权物权化。一是要完善相关法律，可通过物权法的制定，以法律形式赋予农户土地权利，以具有严格意义上的土地使用权取代土地承包权。二是要建立健全农村社会保障体系，克服掉因土地的保障功能而组织或延缓承包权的物权化进程。三是要规定出较长的土地承包期，因为物权区别于债权的一个特征即是权利期限的长期性，只有使土地承包期长期化，才能保证一个稳定的土地使用制度，推动土地承包经营权的物权化。
4.明确界定农地发展权
农地发展权本应归于农地所有权的权利束，但目前在法律上并未明确界定此项权利，土地征用中也未对其加以考虑。在征地过程中，通过“产值倍数法”确定的补偿标准仅可看作是农地的价格，而土地被征用后却是当作市地来出让，二者之间存在巨大的价差，也就是地方政府征地的利益驱动所在，这实际上即是变更农地用途的权利——农地发展权所带来的收益。目前的征地制度未考虑对集体土地发展权的购买或补偿，实际上是通过征地由地方政府无偿取得了该项权利及其带来的收益，造成城市发展对农民、农业的掠夺。因此，在立法上，必须明确界定农地发展权，并在征地过程中对此给予公平合理的补偿。
5.完善集体土地产权登记工作
除了以上各项产权的界定存在缺陷和不足之外，由历史遗留问题、行政区划问题等引起的农村土地产权登记工作滞后也造成了大量矛盾、纠纷，严重影响了征地工作的正常进行和征地补偿的合理分配。因此，有必要加快农村集体土地产权登记步伐，按照确定的土地产权主体及产权代表，在确定产权界限、土地面积的基础上，由政府发放相应的集体土地产权证书，从而维护农村产权制度，保护农民权益。这是消除农村集体土地产权不清、土地收益分配混乱和纠纷不断的前提，也是建立公平、合理、有效的征地制度的基础性工作。
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