爱华网【摘 要】作为政府统治方式的一种新发展，社会治理是一种通过调动各种力量和资源以达到善治的社会体制。人类社会治理正在经历从管制型范式向服务型模式的历史演进。服务型社会治理是以服务而不是以权力的扩张或法律的制约为宗旨的一种社会治理模式，它是实现法治与德治相统一的必然选择。努力建设服务型社会治理模式，才能充分发挥治理的效能，减少和防止治理失败的可能，从而保障当前经济社会转型的顺利进行。
【关键词】社会治理 模式 管制型社会治理 服务型社会治理 对策
一、社会治理理论
一般认为，自1989年世界银行在其报告中首次使用“治理危机”（crisis in governance）概括当时非洲的发展情形以来，“治理”一词便广泛地被用于政治学、社会学、公共政策学和国际关系学等社会科学之中。
所谓社会治理，作为政府统治方式的一种新发展，是社会管理体制上的创新，其本质特征在于它所偏重的统治机制并不依靠政府的权威或制裁，最终目的是寻求一种通过调动各种力量和资源以达到“善治”（good governance）的社会体制。因此，社会治理理论对重新界定政府、市场与公民社会间的相互关系具有重要的理论价值，也对当前社会转型具有重要的理论启示意义。
社会治理的运作方式有三种，一是通过参与或辅助政府公共服务的提供，改变了公共服务的政府垄断性运作模式，从而推动政府治理理念和范式的革新；二是通过提供公众与政府之间的多重通道，在社会中培养公民的主体意识，在缓解政府压力的同时解决传统政府的种种弊端，使政府和公众实现良性互动；三是通过填补政府与市场之间的空白或者政府与市场失灵的领域，创造一个“政府—社会—市场”的治理框架。[1]P96这一切都有利于社会的转型。在这个过程中，社会治理的作用日益彰显，逐渐成为三元权力结构的独立一元。当然，社会治理同样有许多局限。例如，社会治理不能代替政府而享有政治强制力，它也不可能代替市场而自发地对大多数资源进行有效的配置。事实上，在社会转型中不仅存在政府和市场的失灵，也存在着社会治理失败的可能。如仅就社会目标的确定来说，治理理论主张“反思的理性”，一般将集体行动的目标选择置于谈判和反思过程中，而且，目标的变动也要靠这种反思来进行。用鲍勃·杰索普（Bob Jessop）的话来讲，“治理的要点在于：目标定于谈判和反思过程之中，要通过谈判和反思加以调整”。然而，并不是每次谈判都能达成一致的目标，或是达成修改目标的一致性意见。于是，杰索普接着讲，当“有关各方对原定目标是否有效发生争议而又未能界定目标”时，治理失败就发生了。[2]P9那么，如何克服社会治理的失败？如何使社会治理在社会转型期发挥更有效的作用？思考和建构中国的社会治理模式无法回避这些问题。
二、管制型社会治理范式向服务型社会治理模式的演进社会是一个由低级到高级，由简单到复杂的发展过程。相应地，人类社会治理也经历了从统治型社会治理到管理型社会治理再到服务型社会治理的历史演化。从制度和权力两个维度看，人类社会治理的发展是下面三种不同的制度体系和权力结构依次更迭的历史进程。从统治型社会治理向管理型社会治理的发展，是法制取代权制、法权取代神权与王权的过程，服务型社会治理的出现，又是一个德制取代法制、德法同构的过程。
基于美国科学史家托马斯·库恩（Thomas Samuel Kuhn）的“范式”（Paradigm）理论，我们可以把前两种社会治理模式概括为“管制型社会治理”的范式。库恩在其《科学革命的结构》中，把范式看作一套一以贯之的科学传统或者一套广为接受的思想规范。作为一个系统，范式则可归结为层次不同的三种类型：一是观念范式，即根据特有的价值观念和标准所形成的一套关于外部世界的形而上的信念；二是规则范式，即在观念范式基础上衍生出来的一套概念、定律、定理等规则系统；三是操作范式，即一些公认的或具体的科学成就、经典著作、已解决的难题以及未解决但已明确了解决途径的问题。[3]P29
管制型社会治理范式首先表现在观念范式上，即一套建立在政府与社会价值关系基础之上的政府的价值信念。不过它是一种以颠倒形式出现的，原来作为价值主体的社会变成了价值客体，作为价值客体的政府变成价值主体。因此，在政府与社会的关系中，政府是主导与积极的，社会是顺从与消极的，这就决定了官与民的关系也必然是倒置的，即“官主民从”。其次，在规则范式上，管制型社会治理于政府主导的观念范式的基础上，自然就形成了一整套固定化了的政府及其官员的行为准则和程序规则，例如：国家至上、全能政府、强制行政、权力万能等。第三，管制型社会治理必须付诸实施，具备可操作性，即在操作范式上，是一些具体的可操作的解决政府与社会之间冲突、以及政府对于社会进行统治与管理的手段与途径。在整个管制型社会治理范式的系统中，观念范式是核心，规则范式是保障，操作范式是联结政府与社会关系的外围路径与实际行为。其中，观念范式是最稳定、不易发生变化的，一旦观念范式发生了变化，整个系统便会发生一次“格式塔的转换”。[4]P51
在管制型范式主导的社会治理中，无论是统治型社会治理模式，还是管理型社会治理模式都表现出了强烈的对权力的依赖。权力不仅是社会治理的基础，也是一切管理活动赖以展开的基础，治理者以及治理部门正是依靠权力来实现对整个社会强制性管理的。更为重要的是，作为治理的实施结果，是依赖权力的控制性和国家惩罚性强制力来维持社会应得的秩序，而且，仅仅是一种极其有限的秩序。按照库恩的理论，当已被接受的现行范式中矛盾不断积累，范式的转换便开始酝酿，即当矛盾集腋成裘、积少成多，发展到足以推翻主导范式时，新的范式就取而代之。这便是社会治理中管制型范式的主导地位逐步沦丧，服务型社会治理模式得以确立的必然因由。
作为一种全新的治理模式，服务型社会治理模式是以服务而不是以权力的扩张或法律的制约为宗旨，把权力、法律和道德规范整合在一起，形成在道德精神统摄下权治、法治、德治相统一的治理体系。服务型社会治理模式下的治者大多是社会授予的，一般没有什么特权，他们成为治者主要是靠其对集体的贡献，更多的因其自身素质和社会需求。因此，治者与被治者之间的利益相关、荣辱与共、前途和命运相依，为了共同的利益而求同存异、协商对话已成为社会的广泛共识。强言之，在服务型社会治理模式中，治者是被治者，被治者亦是治者。
三、建设服务型社会治理模式的对策
当代中国正处于经济社会转型期，传统的社会治理模式已经很难适应时代的发展，无法满足人民大众的公共需求，在治理的效率、成本、产出、供给、目标以及透明度等方面存在着失效或危机。为充分发挥社会治理效能，应对治理失败，保障社会发展的顺利进行，建议从以下几个方面构建服务型社会治理模式。
1、转变政府职能，确立服务型政府的新定位
转变政府职能，是我国适应公共行政系统的环境变迁和社会治理理论对政府的要求而做出的变革。这种变革是一个复杂的系统，其成功有赖于准确的目标定位和合理地设定政府的利益分配体系。目前政府职能转变应在塑造国家与社会的高度来认识，增强服务性职能，加强透明度和公众参与度，规范政府决策。事实证明，把部分决策权归还社会，如经济决策权还给市场主体，政府专注于社会环境和社会秩序维护的有限理性思维，更有利于社会的发展。当然，政府毕竟不是市场和市民社会的跟班，它的主导作用仍然是不可替代的。因此，转变政府职能不是削弱政府作用，而是优化政府结构功能，提高政府的办事效率；服务也不等于不要管制，而是要管制服从于服务，以满足公众需要，更好地为社会提供保障。
另一方面，在社会治理中政府还应发挥制度设计的作用，即“提供各种机制，促使有关各方集体学会不同地点和行动领域之间的功能联系和物质上的相互依存关系”，并在战略上“促进建立共同的远景，从而鼓励新的制度安排和新的活动，以便补充和充实现有治理模式之不足”。[5]P79可以说，在服务型社会治理中政府的职能大体在于战略上的指挥者、制度上的供给者、目标上的引导者、利益上的协调者以及行动上的激励者与合作者，而不能依靠某种谱系或强制力来垄断对政治的参与，也不能仅局限于公共安全与公共物品上的管理和供给。此外，政府还要注意管理的技术手段，加强政府成本研究，努力构建政府的理论和权威，以维护社会正义和公平。
2、扩大参与型基层民主，提高社会治理能力所谓治理能力（governing capacity），其本质在于有目的及有计划地直接主导社会的互动形式，它不只是政府单方面的事，而应该是被看作是反映和体认系统的基本特征，也是为什么治理需求与能力之间能达成平衡的原因所在。[6]扩大参与型基层民主，应该继续发展和壮大基层自治组织、志愿团体等民间组织以抵御和化解治理失败的能力。在社会治理中，民间组织被称为不利用政府资源的第二种力量，是沟通政府和公民之间的一座重要桥梁。面对社会转型期的各种矛盾交织重叠，社会秩序的动荡不宁，政府部门要有意识地去挖掘、开发和利用民间组织来参与社会管理，应该把社会治理看作是政府通过民间组织同广大民众亲密对话与合作的机制。同时，注重发挥好民间组织的上传下达的作用，以降低社会治理的成本，提高民众政治参与的积极性和参政能力，从而为社会治理创造最坚实的基础。
3、根据转型时期社会利益结构的变化，在社会治理方式上进行多元治理
改革开放以来，伴随社会基本经济结构的变化，利益结构多元化开始显现。利益多元化要求社会治理首先必须建立在承认、保护和激发社会个体利益独立性的基础上，按照新的标准重新合理地设定社会整体性利益分配体系，转换传统的利益行为方式，重塑利益观念以及进行深层价值标准的更新，以防范社会治理本身受不当利益的侵蚀而丧失公共性。反映在社会治理方式上，谋求的是一种多元社会治理。
多元社会治理是根据社会公众的需要，通过多方参与、协商合作、伙伴关系、共同目标等方式寻求社会利益的实现，从而确定社会管理对公众负责的公共责任机制。多元社会治理首先是一种互动的过程，以协商、参与机制为基础，坚持利益多元化和权力分权化。其次，多元社会治理主体之间是相互协作的关系，追求公共责任的实现。因此，多元社会治理若能获得长足的发展空间，将必然成长为服务型社会治理模式中最有效的治理形式。
4、倡导公共精神，加强道德立法，在社会治理中实行德法同构
公共精神（public spirit）是孕育于公民社会之中的被社会认同的最低限度的道德价值和政治价值，它包含民主、平等、自由、秩序、公共利益和负责任等一系列最基本的价值命题，它指向的目标是正直而非圣洁，具有辐射与强化作用。[7]P8公共精神不仅体认对公民社会的约束，而且是社会治理的基本要求。同样，道德立法不仅是一定伦理精神的体认，更是建设服务型社会治理模式的内在要求。这是由于服务型社会治理主要依靠德治，而要发挥道德原则的治理作用，道德制度化是不可或缺的有力保障。
事实上，中国历史中法治与德治从来都是相互蕴涵和包容的一个整体，如同车之两轮、鸟之双翼。正如江泽民同志指出：“对一个国家的治理来说，法治与德治，从来都是相辅相成，相互促进的。”由于中国传统伦理文化的特殊性，“道之以政，齐之以刑”的纯粹法治并不适用，加上社会主义市场经济刚刚起步，各方面建设还很不规范，只能走一条德法同构的治理路线：以法扫清社会发展的障碍，以德正本清源。不依法，无以治国；不施德，无以治民。德法同构，双管齐下，才能凸显社会治理之功效，维护社会秩序，协调社会关系，长治久安。
注释:
[1]杨晓慧﹑唐爱芳.社会治理:社会转型的途径和目标[J].湖北社会科学,2004(2).
[2]俞可平.全球化:全球治理[M].北京:社会科学文献出版社,2003.
[3]孙启贵.库恩〝范式〞的文化涵义[J].合肥工业大学学报,2000(1).
[4]刘祖云.历史与逻辑视野中的〝服务型政府〞[J].南京社会科学,2004(9).
[5][英]鲍勃·杰索普.治理的兴起及其失败的风险:以经济发展为例的论述[A].俞可平.治理与善治[C].北京:社会科学文献出版社,2000.
[6]李宗勋﹑郑锡锴.知识经济时代的新治理模式[OL].www.npf.org.tw.
[7]靳永翥.治理转型中我国地方政府社会治理能力的培育[J].贵州社会科学,2004(6).
