爱华网日常工作中，一些执法部门经常为上级领导类似“请依法依规予以支持”的批示而发愁，因为既然是找到领导那里的，一般都是一些违法违规或者准备违法违规的行为，执法部门就很难按照领导的批示既合法又合情地办理，因为批示的前半句与后半句似乎是矛盾的，要依法依规管理就不能支持其违法违规行为，如果支持其违法违规行为就没有依法依规管理。那么，两者到底是否矛盾？怎样解决这个矛盾呢？
最近，全省自上而下都在开展以“依法行政，执法为民”为主要内容的教育活动，市建委也在全市建管系统开展“尽职尽责，依法行政，依法监管”的主题教育活动，结合参加这两个学习教育活动，本人就怎样处理好依法行政与改善投资环境的关系谈一点心得体会。本文从分析依法行政的基本要求谈依法行政与改善投资环境的统一性入手，然后列举当前依法行政方面影响投资环境的突出问题，最后对改进依法行政提出几点建议。
一、为什么说依法行政是改善投资环境的重要手段和保证？
国务院于2004年3月22日发布了《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》）。《纲要》提出了依法行政的六项基本要求，即“合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一”。这六项基本要求是规范行政行为、改善投资环境的重要手段和保证。
“合法行政”要求行政机关实施行政治理，应当依照法律、法规、规章的规定进行；没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或增加公民、法人和其他组织义务的决定。“合理行政”是合法行政的必要补充，执法部门可以在合法的范围内行使自由裁量权，合理地考虑相对人的实际情况。
“程序正当”要求坚持公开原则。行政机关实施行政治理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私外，应当公开进行。行政法规、规章、政策措施及行政机关作出影响相对人权利、义务的行为的标准、条件、程序应当依法公布；某些涉及相对人重大权益的行政行为，应当公开形式进行，如召开听证会等。行政行为的公开，对改进行政机关及其工作人员的工作作风，加强勤政廉政建设，防止行政权力的滥用和腐败现象的滋生，保护行政相对人的合法权益都有具有十分重要的意义。
“程序正当”要求坚持公平公正原则。公平公正的本意是公道正直，没有偏私。这就要求行政机关及其工作人员办事公道，不徇私情，合理考虑相关因素；平等对待行政相对人，不因相对人的身份、民族、信仰、性别而有所歧视。 “高效便民”要求行政机关实施行政治理，应当遵守法定时限，积极履行法定职责，提高办事效率和质量，最大限度地为公民、法人和其他组织提供方便，尽可能地创造条件，方便当事人，方便群众，包括简化程序，减少环节，节省时间、费用和精力等等，以合法准确、简便易行、高效灵活的方式达到行政治理的目的。高效便民的原则是“三个代表”重要思想的具体体现，是人民政府执政为民的本质使然。行政机关只有把履行职责与方便民众、造福于民统一起来，才是真正意义上的尽职尽责。 “诚实守信”要求政府必须重诚信行公正，保证政策、法规的严厉性与统一性，做到令行禁止，不能言而无信，更不能出尔反尔、朝令夕改。目前，政府在行政治理中，总体上做到了有法可依、有法必依，但不容否认，有的地方还存在着尺度不一、随意执法的现象。如有的法规、规章地方化、部门化严重，严重影响法制的统一性。有的法规、规章以及政策措施的稳定性、连续性不够，使企业无所适从，影响了政府的信用和信誉。 “诚实守信”要求确立并践行“信赖保护原则”。信赖保护原则的基础是公众对政府权力的信任，这种信任是公众安全感受和其工作、生活行为有明确预期的基本前提。行政机关非因法定事由并经法定程序，不得撤消、变更已经生效的行政决定；因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对行政治理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。“权责统一”就是指执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受监督、违法受追究、侵权须赔偿。这里着重谈一下“执法有保障”。“执法有保障”是这次《纲要》新增加的内容，而且是放在首要的位置，反映了对执法保障机制的重视。这是一种实事求是的态度。以往一些地方执法部门，往往“以罚没养执法”，既损害了党和政府的形象，又增加了企业的负担。另外，很多执法人员经常受到相对人的威胁、恐吓甚至殴打，冒着生命的危险在执法。《纲要》强调“执法有保障”，可以理解为两点：一是财政要保障执法经费，这样才能从源头上治理“乱收费、乱罚款、乱摊派”等现象，有利于提高执法的纯洁性；二是政府应当采取一定的方式如配备必要的执法工具、给执法人员投保等等，保证执法人员的生命和财产安全。
从以上分析可以看出，《纲要》从方方面面规范了行政行为，有利于建立公开公正的法律秩序，有利于建立平等守法的市场秩序，有利于形成廉洁高效便民的政务环境，最终有利于保护投资者的合法权益，形成良好的投资环境。因此，我们可以这样认识依法行政与改善投资环境的关系：依法行政是改善投资环境的重要手段和保证，要在依法行政的前提和保证下，改善投资环境，决不能单纯的为了改善投资环境纵容违法行为，以牺牲法制环境为代价；但也不能怕承担责任死扣法律条款，不考虑企业实际情况变通处理，更不能搞乱罚款等乱作为，从而破坏了投资环境。回到篇首提出的问题，对违法违规行为或者准备违法违规的行为，该如何“依法依规予以支持”？我个人认为，依法依规是前提，是原则，要在依法依规的前提和原则之下给予支持，按照“把握边界、宽柔相济、有情操作”的原则，坚持以教育整改为主，处罚为辅。对初次违法且情节轻微的，当事人能当场改正的，应当以教育为主，要求和允许当场改正；对无法当场改正的，进行批评教育，给予一定期限，进行整改；对于违法情节严重必须进行处罚的，合理利用自由裁量权，尽量按照下线处罚。
二、当前依法行政方面影响投资环境的突出问题
今年4月份，区纪委、区委办公室、区监察局组织开展了“进一步优化我区投资环境”的专题调查，共收集了69条意见和问题，调查反映了以下突出问题：
1、墨守陈规，官本位意识浓厚。具体表现在：以管理都自居，对企业是社会财富创造者的认识不高；以严格执法为由，对企业的实际困难变通解决不够；以“领导重视”为标准，区别对待企业诉求。
2、服务意识不强，服务质量不优。具体表现为：整体性服务不足，协调性服务不足，跟踪性服务不足，人性化服务不足，社会化服务不足，不作为、乱作为、违反廉洁自律规定甚至违纪违法的行为依然存在。22%的调查对象反映在办事过程中，遇到政府办事人员的“吃拿卡要”。
3、政务公开不到位，优惠政策兑现不及时。主要是：政策的公开性不够，落实政策的力度不够。32%的调查对象认为一些服务窗口不能很好地执行“一次性告知”制度，企业办事需往返多次才能办成。
三、完善依法行政的几点建议
针对以上突出问题，借鉴沿海发达地区的先进做法，结合当前“两型社会”建设和我区实际，为进一步改善投资环境，对下一步如何完善依法行政、加快建设服务型政府提出几点建议，仅供参考。
1、深化行政审批制度改革，提高办事效率和服务水平。利用“两型社会”建设的良好机遇，积极配合武汉市实行“两级政府，三级管理”的改革，继续深化行政审批制度改革。坚持做到依法审改，凡没有法律依据的一律予以取消，有的虽然有法之据，但妨碍市场开放和公平竞争、影响投资环境建设的行政审批事项应予取消，确需保留的行政审批事项要尽量合并，并向社会公布，切实执行。
积极争取审批权的下放，改变目前“有权管的看不见、看得见的无权管”不良局面，让更贴近投资者的区、街政府更好地满足投资者的需求。深化规范性文件清理工作。近几年，我们清理和废止了一些规范性文件，一定程度上确保了政府发布的各项政策措施合法有效和切实可行,还要进一步清理各种规范性文件。要加强政务服务中心建设，加大行政审批职能归并工作力度，在部分承担审批职能的部门试行成立行政许可科，并整体进驻政务中心。推进网上审批服务平台建设，凡是具备网上审批条件的事项，全部实行“一表受理、一网运作、一次发证”，实现行政审批各个环节网络化，提速行政审批。积极推行代理制。来武昌投资企业建设项目开工的有关手续，可由外经局(招商局)或者政务中心成立代办机构代其办理，但不得以盈利为目的。政务中心要督促环保、土地、规划、城建、消防、电力、供水、燃气等部门承诺的限时办结落实情况。
大力推进政务公开。各级行政机关要进一步完善本机关办事指南，落实一次性告知制度，在本机关办公醒目处张贴、悬挂、或无偿提供给前来咨询、查询和办事的投资者和其他组织。各级行政机关工作人员都应当挂牌办公。执法人员应当持证上岗，在执行公务活动中应出示行政执法证件，文明执法，自觉接受公民、法人或者其他组织的监督。
2、依法实施行政执法检查及行政处罚，保护投资者的的合法权益。
行政机关对企业生产、经营活动进行执法检查，应当以法律、法规或规章为依据，遵循统筹安排、保证质量、注重效率、避免重复的原则。行政机关及其执法人员应当依法履行执法检查职责，不得影响企业生产、经营活动，不得以任何形式将检查费用转嫁给企业，谋取不正当利益，不得接受被检查企业馈赠的财物，不得在被检查企业报销任何费用，不得参加被检查企业提供的宴请、娱乐、旅游等活动，不得要求被检查企业安置人员，不得为本人、亲友或者他人谋取利益。
严格规范和约束自由裁量行为。认真落实行政执法主体和行政执法人员资格制度，坚持相对集中行政处罚权和综合执法工作。健全行政执法程序，细分自由裁量权的幅度，切实按照经审定的自由裁量细化标准实施行政执法行为，减少执法的随意性。严格落实“三步式”（教育规范、限期整改、依法处罚）执法程序。坚持法制教育与行政处罚相结合，对初次违法且情节轻微的，慎用罚款种类的行政处罚，当事人能当场改正的，应当要求和允许当场改正；对无法当场改正的，进行批评教育，责令改正，不得“以罚代法”，坚决杜绝违法违规行为通过罚款合法化。严格落实“收支两条线”管理规定。财政部门要对行政机关业务经费的支出，根据其支出范围，按照预算内外资金结合使用的原则统一核定，不得按比例或者变相按比例返还罚款。
3、强化执法监督和行政效能监察，落实行政执法责任制。一是强化社会监督。聘请来自人大、政协、组织、纪检、法院、检察院等单位以及社会各界代表作为行政执法监督员，持《武昌区特邀行政执法监督证》对全区各部门行政执法工作实施监督。区政府经常收集监督员的意见，并在年度考核时，监督员意见要占一定的比例。
二是充分发挥新闻舆论的监督作用。鼓励和支持新闻单位对行政机关违法、违规行为进行监督、曝光。区监察局和法制办应当尽快建立健全对新闻曝光案件的追查制度和监督查处结果发布制度。
三是发挥行政效能监察作用。区监察局有目的地对行政机关行政效能综合反映情况开展的监督检查活动，旨在促进行政机关依法行政，高效率、高质量地履行职责，防止和克服官僚主义和各种不良行政行为的发生。区监察局要对全区各行政机关的行政效能全面监督检查。要通过受理群众举报、会同新闻单位和行政监察员进行明查暗访、开展专项监察等方法进行监督检查。同时，把行政效能监察和廉政监察有机地结合起来。对检查中发现的影响和干扰投资环境的行政行为，要及时进行严肃查处。构成违纪的，要追究有关人员的纪律责任；触犯刑律的，移送司法机关追究刑事责任。要进一步强化考核，按照党风廉政建设责任制规定，对行政机关进行年度考核，并根据行政效能监察的情况，结合年度目标管理考核，实行一票否决制。加强对行政审批制度落实情况、对行政机关应当作为而不作为情况、对行政事业性收费有关规定落实情况、对投资者合法权益保障工作、各部门廉政责任制落实情况等等方面的监督检查。
4、切实转变工作作风，提升政府行政效能。
各执法部门要对照李宪生副省长年初在省政府第一次廉政工作暨加强政府执行力建设工作会议上直陈的四大“执行不力症”（激情缺失、作风漂浮、自由散漫、效率低下），对照“进一步改善我区投资环境”专题调查中列举的三大类十一个方面的现象和问题，认真查摆自身存在的问题，在思想上彻底解决“权力来源于谁、为谁执政”的问题，切实强化服务意识，牢固树立所有部门都是服务部门、所有岗位都是服务岗位、所有人员都是服务人员、所有工作都是为群众服务的工作理念，树立好个人形象，维护好政府形象。把这种为民的思想和强烈的责任感落实到日常执法工作，既做到尽职尽责，依法行政，依法监管，又最大限度地保护投资者的权益，为切实改善我区投资环境、促进我区经济又好又快地发展作出更大的贡献。
