爱华网[摘要]在国家基础设施及公共服务的建设中，有一种新的融资方式——PPP(Public-Private Partnership，公私协力)。本文论述了PPP的定义，并在“第三者政府理论”及“公共财产理论”辩证过程中论述公私协力关系的理论基础。
[关键词]公私协力关系；第三部门；定义；理论
随着项目融资的发展，有一个词PPP (Public-Private Partnership，公私合伙或合营，又称公私协力)开始出现并越来越流行，特别是在欧洲。该词最早由英国政府于1982年提出，是指政府与私营商签订长期协议，授权私营商代替政府建设、运营或管理公共基础设施并向公众提供公共服务。本文拟对PPP的各种定义作一个综述，并论述它的理论基础。
一、PPP的定义
PPP（public-private partnership）是公民或第三部门①参与公共服务的重要方式，其目的不仅是试图将民间“创业精神”及“成本效益原则”带入政府服务功能中，更重要的是邀请民间组织，基于“公民参与”和共同承担公共责任的自觉，与政府共同从事公共事务执行和公共建设工作。其实，即使参与者都是私营部门，只要合乎公共利益，均可视为“合伙”关系的建立（Waddock,1991）。John W.Gardner(1990:107-109)还特别强调此乃“责任网络”（network of responsibility），而非为“利害共同体”的相互背书（江明修，2000：153）。
Stuart Langton（1983）认为，PPP意指政府、企业、第三部门及个别的市民，在追求实现社群需求上，共同的合作与分享资源。
Harding（1990：110）将PPP定义为一种在公私部门中，许多依赖参与者同意，并足以改善经济及生活品质的行动。
Max O.Stephenson（1991：110）则认为所谓公私协力（PPP)即政府与私营部门间一种动态的互动关系。
前述Harding给出的定义其自认为仅具有概念上的价值，而其后Bailey（1994：293）则提出一个较为灵活的定义，认为公私协力乃来自于超过一个部门的利益联盟，所谓之策略行动。
对于PPP的理解，吴英明（1995：61）则认为PPP是指特定事务的参与者形成一种不属于政府也不属于私营部门，而是属于公私部门结合而成的关系，其参与者对该事务的处理具有目标认同、策略一致及分工负责的认知与实践。
除了学者个人，在这一领域中许多研究型机构和组织也在积极探索PPP，并形成了对其定义的理解。
联合国发展计划署（1998）曾给出过定义：PPP是指政府、营利性企业和非营利性企业基于某个项目而形成的相互合作关系的形式。通过这种合作形式, 合作各方可以达到比预期单独行动更有利的结果。合作各方参与某个项目时, 政府并不是把项目的责任全部转移给私人企业, 而是由参与合作的各方共同承担责任和融资风险。
在美国国家儿童保育信息中心（the National Child Care Information Center）进行的儿童保育合作项目（the Child Care Partnership Project，2003）的研究中是这样定义PPP的：PPP是指社会公共部门（联邦、州、地方性的以及部落的官员或代理者）与私人部门（家庭、雇主、慈善机构、媒体、市民团体以及服务提供者）共同合作参与项目，以求获得一个共享的目标。
根据香港政府效率促进组（Hong Kong Efficiency Unit，2004）的定义，公私营机构合作（PPP）是“一种由公营部门和私营机构共同提供公共服务或进行计划项目的安排。在这种安排下，双方通过不同程度的参与和承担，各自发挥专长，以获得相辅相成的效果。”
PPP本身是一个意义非常宽泛的概念，由于各国的意识形态不同，要相对PPP的确切内涵达成共识是非常困难的。德国学者Norbert Portz甚至认为“试图去总结PPP是什么或者应该是什么几乎没有任何意义，它没有固定的定义，并且也很难去考证这个含义模糊的英文单词的起源，PPP的确切含义要根据不同的案例来确定”。
二、PPP的理论基础
政府与民间组织建立公私协力关系（PPP）的历史相当久远，虽然这并非是一种新的观念，但理论建构在我国仍属于启蒙阶段，研究文献并不多见，尤其是政府与第三部门协力关系的理论构建更是缺乏。例如，李建村（2002）从公民参与理论、合产及网络等三个理论说明公私协力关系。公民参与理论强调公民资格（citizenship）、社群主义（communitarianism）及参与民主理论（participatory democracy theory），在民主价值的牵引下，公私部门均应该认识到公共服务的提供，政府已经不是唯一的主角，民众的高度支持与协力合作意愿更为重要，透过协力合作的理念与做法，带动公私部门组织文化与结构变革，并以组织性互动关系展开不同形态的结盟；合产观念则强调公私部门互动过程中，能在平等互助、共同参与、及责任分担下进行合作，藉由公司部门共同承担公共服务的功能，不仅可以成功地减轻政府负担，更可因此建立政府与民间的双赢关系；网络概念则强调政府治理（governing）能力的重要性，网络关系的建立是促使策略联盟快速成立，以及公私之间和平顺利运作的重要因素，随着政府权威的下降，民间组织自主能力的逐步增强，国家机关治理已经朝向“多元中心途径”（polycentric approach），即政府只是众多统治者之一，政府导航的功能与需求日渐式微，政府在公私合伙关系中将逐渐扮演协调者的角色。
上述分析对于公私协力（PPP）关系提出初步的描绘，然而对于公私协力的核心概念、角色定位及价值基础等核心问题，则尚称笼统，并未达到公私协力的理论建构阶段。因此，下文拟对于政府与第三部门建立协力关系的理论基础，并参酌Lynne Moulton 和 Helmut K.Anheier（2000）所建构的理论加以推衍。
Moulton 和Anheier认为，政府与第三部门建立协力关系的基础概念，在于“相互依赖”（mutual dependence），并进一步从此基础概念，提出第三政府理论（The third-party government theory）及公共财产理论（The public-goods theory），分析政府与第三部门的协力关系。
1、第三者政府理论（The third-party government theory）
第三者政府理论认为，在公民社会中第三部门是提供公共财产的最佳机制（Salamon,1987），因此，由下而上具有志愿基础的第三部门是解决逐渐扩大的社会经济问题最适当也是最有效率的方式（Lipsky and Smith,1989-90）。政府可扮演第二线的后援角色，当第三部门运作失灵时，政府才宜介入干预，如此，第三部门除能提升政府部门行政绩效外，更可节省不必要的行政支出。
2、公共财产理论（The public-goods theory）
公共财产理论的分析逻辑与第三者政府理论刚好相反，其认为政府必须对公共支出负责，提供财货及服务以符合整体社会大众的不同需求，只有当政府无法充分提供公共财货及服务时，第三部门才有存在的适当性（Weisbrod,1988）。
Moulton和Anheier（2000：108）认为，第三者政府理论与公共财产理论对于政府与第三部门相互依赖的角色假设虽然不同，但两者都强调齐心协力（coordination）是解决当前现代化国家社会经济问题的最佳方式。
事实上，无论是第三者政府理论抑或是公共财产理论，其焦点在于：第三部门相对于政府而言，究竟是辅助还是取代功能。第三者政府理论强调“去政府化”，政府应退居第二线，为求资源有效分配，由第三部门取代私人企业，呈现另一种形态的“市场化”，换言之，其是朝向“右派”市场机能的另一种表现；相反的，公共财产理论强调政府负责提供，第三部门扶助，除非政府失灵，否则政府应尽其所能使资源最大化以满足民众的需求。第三者政府理论或公共财产理论，仅是分析模式的展现，分别是事物发展的两个极端，在现实世界里观之，很少有政府是处在这两个极端上的。
表1 公私协力（PPP）理论的比较分析
三、结语
管理学家Peter F. Drucker曾经指出：“政府必须面对一个事实：政府的确不能做、也不擅长社会或社区工作。”进入知识经济时代，资源的汲取与分配应该以高效率的方式进行。政府负责政策制定与规划，而将政策执行落实于民间社区或私营部门，这样不仅可以减轻政府长久以来的财政负担，又可将社区及民众力量引入公共服务的进程当中，以强化公民意识与社会认同感，同时提高了资源使用效能和建设、运营效率。因此，在现代化社会的发展进程中，PPP的研究具有现实积极的意义。
注释：
①第三部门：第三部门一词系学术概念而非法律名词，按性质可以分为“非政府组织”（NGOs）及“非营利组织”（NPOs）。“非政府组织”常用于指国际性、非某一特定国家的公益组织，例如“国际公民行动组织”（CIVICUS）；而“非营利组织”则常用来指某一国家内的公益组织。第三部门是当代社会的重要产物，主要关切弱势群体或关注于社会福利议题。概言之，第三部门是公民社会、政府与私人企业交织而形成的产物（Sargeant,1999:7-8）。
参考文献：
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[15] Hong Kong Efficiency Unit. PPP Research Report[R]. Government of the Hong Kong Special Administrative Region, 2004
[16] Sargeant , Adrian. Marketing Management for Nonprofit Organizations[M], Oxford and New York. Oxford University Press, 1999
(由郑磊指导,硕士研究生殷莲执笔)
