爱华网贾康：再分配领域政府应充分尽责
作为今年两会的热点话题，收入分配改革引起了代表、委员们的热议，不同以往，今年代表、委员对于收入分配改革的关注，已经渗透到实质层面。 在此之前，国务院曾批转了国家发改委等部门制定的《关于深化收入分配制度改革的若干意见》（简称《若干意见》），作为一个纲领性文件，《若干意见》所描绘的蓝图在现实中，又该如何加以细化，并落实到具体行动上？ 全国政协委员、财政部财科所所长贾康认为，对于一个社会的最终收入分配结果而言，其合理、合意与否，与初次分配、再分配都有关联，但在政府作为空间上弹性相对较大的，主要是再分配。“再分配主要由政府作为调节主体，依据法律和政策来贯彻实施具体的第二轮调节，其主要手段为税收、社会保障和转移支付方面的制度安排与运行机制。收入分配改革当以上述三种手段改革来突围。” 以税收突围收入分配改革 《中国经营报》：《若干意见》明确提出，“加快健全以税收、社会保障、转移支付为主要手段的再分配调节机制”。在现实情况中，税收和大家息息相关，你认为再分配过程中，税收如何起到改革突围的作用？ 贾康：一般认为，间接税（以流转税类的增值税、消费税、营业税为主）存在着依需求弹性、供给弹性不同而具体情况各异的税负转嫁和归宿问题，市场竞争条件下，一般间接税的主要归宿（即税负承担主体）是消费者，所以税制中能够比较有效、有力调节收入再分配的税收工具，不是间接税，而是税负不能转嫁的直接税（特别是个人所得税和财产税）。 从国际经验中的理论和实践共识看，直接税的设计就是要服务于按照“支付能力”原则的“抽肥补瘦”式的再分配。 直接税与间接税至少是税制中的“双主体”，不少国家（如美国）直接税是“双主体”中分量更重的第一主体。 而在我国现阶段的现行税制中，间接税构成了近70%的收入来源；直接税比重明显较低，其中，又以企业所得税为主，而个人所得税中，又只对工薪收入施行最有“抽肥补瘦”调节功能的超额累进征收，而且这一机制目前仅仅覆盖约7%～8%的工薪阶层（对全体国民的覆盖面则更低，约为2%），个税收入占税收总收入之比仅有寥寥几个百分点。 至于财产税，在我国税收收入中的占比更低，特别是在居民住房保有环节，除房产税刚启动不久的“两地试点”之外，遗产和赠予税更完全付诸阙如。 这种现实已不适应我国改革开放三十余年后经济发展、收入提升、财富积累的新阶段新特点，以及运用再分配机制优化我国收入分配格局的客观需要，所以《若干意见》明确要求：“加大税收调节力度，改革个人所得税，完善财产税，推进结构性减税，减轻中低收入者和小型微型企业税费负担，形成有利于结构优化、社会公平的税收制度。” 《中国经营报》：《若干意见》其实对税收未来的方向，有了明确的指导，那么在实际中应该如何落实？ 贾康：在这方面，文件的确给出了一些重要原则与要领，包括： 1.在加强个人所得税调节方面，加快建立综合与分类相结合的个税制度，完善高收入者的个税征收、管理和处罚措施，将各项收入全部纳入征收范围，建立健全个人收入双向申报制度，以及全国统一的纳税人识别号制度，以利于应收尽收和降低税收成本。2.改革完善房地产税。完善房产保有、交易环节税收制度，逐步扩大个人住房房产税改革试点范围，细化住房交易差别化税收政策，加强存量房交易税收征管。3.研究在适当时期开征遗产税问题。 此外，文件中还对于流转税领域中的税制改革提出两点意见：1.扩大资源税征收范围，提高资源税税负水平。2. 合理调整部分消费税的税目和税率，将部分高档娱乐消费和高档奢侈消费品纳入征收范围。 对此，扩大资源税征收范围将有利于形成以经济手段促进节能降耗、低碳发展的长效机制，同时也间接地呼应了相关收入分配的优化。对消费税的调整将有利于优化对于居民消费结构的经济手段引导，也间接地调节和优化了相关的收入再分配。 以上所有的税制改革，都涉及利益关系和收入分配的调整，存在争议和不同的解读是必然的现象，但此次文件设定的方向、原则和要领，可以成为我们在继续开展理性的讨论、争论的同时更积极促进实践进展的基本指导依据。 社保和转移支付应统筹 《中国经营报》：除了税收改革方面改革外，社会保障和转移支付方面的作用也不可小觑，其作为一种调节手段，目前面临哪些问题？如何完善？ 贾康：社会保障体系是市场经济运行的“安全阀”和“减缓器”，主要功能是为“民生”提供托底保障制度安排，属于政府必须规划、引导并合理介入的再分配。 在我国近些年大力促进侧重于扶助低中收入阶层并覆盖全体社会成员的社保体系建设的基础上，《若干意见》进一步明确表述和要求：“全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系，按照全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，不断完善社会保险、社会救助和社会福利制度，稳步提高保障水平，实行全国统一的社会保障卡制度。” 在相关的工作重点和要领方面，文件提出了一系列任务，其中包括： 1. 完善基本养老保险制度，“十二五”期末实现基础养老金全国统筹。 2.建立兼顾各类人员的养老保障待遇确定机制和正常调整机制。 3.发展企业年金和职业年金，发挥商业保险补充性作用。 4.加快健全全民医保体系。“十二五”期末基本医疗保险政策范围内医保基金支付水平达到75%以上，明显扩大对个人实际住院费用报销支付的比例。 5.加大保障性住房供给。“十二五”期末全国城镇保障性住房覆盖面达20%左右，完成农村困难家庭危房改造1000万户以上，实现全国游牧民定居目标。 这些要求将使基本养老基金“互济”功能的蓄水池，提升到与统一市场匹配的全社会层级，消除低层级统筹时难以消除的劳动力流动壁垒，从而激发微观层面的人力资本活力，并加强整个基本养老体系的资金支付能力。 此外，就是转移支付。财政支出中除工资性支出之外的部分，主要是转移性支出，也称为转移支付，可主要分为政府不同层级之间的转移支付和政府对社会居民的转移支付。 转移支付体现的再分配，是典型的财政分配“取之于民”时侧重“抽肥”之后，“用之于民”时侧重“补瘦”的再分配，既有对欠发达地区的扶助和支持，也有对社会成员中一部分低收入和困难人群的直接扶助与支持。 《若干意见》明确要求，“集中更多财力用于保障和改善民生”，其中重点包括进一步加大对中西部地区特别是革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区的财力支持；加大教育、就业、扶贫开发等支出，教育要重点向农村、边远、贫困、民族地区倾斜；还要加强对困难群体的救助和帮扶，要求健全城乡低保标准与物价上涨挂钩补贴制度，完善孤儿基本生活保障制度，建立困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度，大力发展社会慈善事业等等。 这些转移支付方式的运用，需要在经济发展基础上更多地筹集资金来支持，也需要在机制创新、加强管理中压低行政成本、提高支出资金的使用绩效。 因此，国务院批转的三部委《若干意见》，在对我国收入分配的优化改善作出方向性、原则性的指导之时，对于再分配的强化、优化予以高度重视，特别是强调了健全其调节机制所需的机制改进和制度建设任务。 文件对于廓清大方向、树立正确原则和摆脱某些旷日持久、莫衷一是的争论而抓住一些无可回避的重点，积极推进优化分配、再分配的方案和具体政策设计，提供了出自管理当局的清晰导向信号和实际工作依据。 房产税应渐进式推进 《中国经营报》：作为政协委员，你提案中也涉及了收入分配改革的内容。目前，收入分配改革是否已经到了必须改革的阶段？你提案的最初动议是什么？ 贾康：我国收入分配问题近年引发各方强烈关注，收入分配问题紧密联系全体社会成员的利益和诉求，在我国进入中等收入阶段后，成为“矛盾凸显”的最具代表性的方面。 具体表现为收入差距过大应该缩小，整体格局仍偏于“金字塔型”亟须向“橄榄型”转变，收入分配秩序的紊乱和不公尤其引起民众不满。 深化收入分配制度改革，必然“牵一发动全身”，需要在通盘规划协调之下先形成框架性的顶层规划，并抓住重点、循序渐进，势必要在一个相当长的历史过程中，施行制度、机制和政策的动态改进，力求最终实现“共同富裕”。 在收入分配中，总体而言，初次分配和再分配都需要兼顾公平和效率，但客观地看，初次分配发生在千千万万分散的市场主体的分配行为层面，需要在培育和建设、健全市场的基础上，较为充分地尊重市场机制的作用和市场主体的自主权。 而再分配是发生于初次分配之后，主要由政府作为调节主体依据法律和政策来贯彻实施具体的第二轮调节，其主要手段为税收、社会保障和转移支付方面的制度安排与运行机制。 对于一个社会的最终收入分配结果而言，其合理、合意与否，当然与初次分配、再分配都有关联，但在政府作为空间上弹性相对较大的，主要是再分配。这一点也从政府责任角度客观地决定着政府作用的主要领域，以及合理而充分发挥政府在收入再分配中作用的必要性。 既然政府于再分配领域的尽责是一种“天经地义”，就亟须进一步讨论当前和今后我国政府对此尽责的具体形式、要领和配套事项。 在今年两会期间，我曾上交《关于优化收入分配，强化再分配调节》的提案，报承国家发改委、财政部、人保部3个部门，内容除了上述阐述中强化税收、社会保障、转移支付对再分配调节作用外，我认为要做好收入分配调节，还应该做好相应的配套。 一是要继续推进已于长三角、珠三角和部分内地在地方政府层面开始探索的官员财产报告与公示制度试点。如新提拔干部财产公示制度得以全面推行，则20年内，在位的官员将几乎百分之百成为财产公示后才走上领导岗位者。 二是在改革中消除部分行业的过度垄断因素，提升相关收入分配制度规则的透明度，对于并非由市场竞争性机制产生的国企高管的薪酬和职务消费要加强上限约束和规则管理，对于“劳务派遣工”的待遇保障问题，应强调规范、透明和适当提高标准。 三是在收入分配和财产配置的通盘视野之下，加强对非工资收入和财产性收入的引导和管理，严厉打击贪赃枉法、权钱交易、行贿受贿、走私贩毒、偷逃税收等相关的黑色收入，清理整顿规范种种“灰色收入”，其中合理的、需修正的，都应阳光化；不合理的则应予以取缔。 《中国经营报》：房产税改革问题近两年一直是各方关注的焦点，也是优化我国税制结构和收入再分配的组成部分。你觉得房产税改革中应该注意哪些问题？ 贾康：对这一无可回避的改革任务，我认为： 第一，我国的房产税改革只能是渐进的，不要期待很快地一下推到全局，必须允许进一步试验； 第二，这一房产税改革应该是坚持只调节高端，若放弃这一要领，实际上改革就无法进行； 第三，应推动政府管理部门更开明地披露相关信息，如已进行多年的物业税模拟空转的试点等方面的信息；最后，还应积极引导社会各界更多地做理性讨论。调节作用的发挥，一定是随制度建设推进的过程而由小到大，由弱渐强，由局部而向全局扩展的。 更为重要的是，在当下从决策层到老百姓人人关心的收入分配方面，房产税能够加强调节和有利于化解收入分配格局中和重要环节上越来越突出的矛盾，如收入差距的扩大、分配过程中联系财富存量的调节机制的缺失等，房产税具有优化收入分配和财产配置的经济杠杆功能。 当然，单一的一个税种不可能是万能的。一定要在顶层规划之下考虑方方面面的事项，很多点合在一起通盘协调，才是一个顶层配套部署。但我们显然不能因为房产税不能单独解决全局问题而否定它。
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