爱华网最近一阶段时间来，媒体关于ODA问题炒得很热。无非传达了两个信息。一、日本对华ODA将逐步减少；二、日本将会在不远的将来停止对华ODA。十一月底到十二月初，中国国家主席胡锦涛与中国国务院总理温家宝分别会见了日本首相小泉,也都涉及到这个问题。更引人注目的是中国外交部长李肇星的谈话：没有日本的帮助，中国照样能行。当然，这是记者加的题目，李外长的原话要委婉得多。我感觉这个问题是个非常敏感、非常重要的问题。这个问题处理好了，可使中日关系健康发展，处理不好，有可能使中日关系发生倒退。我的看法是，对待日本ODA，要坚持三项基本的原则：那就是历史性原则、客观性原则、前瞻性原则。 一、 对待日本ODA，要坚持历史性原则 要正确地对待日本对华ODA，必须坚持历史性原则，而坚持历史性原则，又片面性必须对日本的ODA政策有个正确完整的了解。 1．日本对外ODA的简要历史 ODA是英语Official Develpoment Assiatant 的英语简写，意思是政府发展援助。这是OECD（经合组织）成员国政府向发展中国家提供的政府援助。包括三种形式，无偿贷款，有偿贷款，技术援助。在以上三种形式中，最重要、最基本的是第二种形式，即政府货款，其有三个特点，一是期很长，贷款期一般几十年，有的长达八十年；二是利息低，很多是无息、低息贷款；三是目的明确，就是为发展中国家的经济发展提供援助。凡是参加经合组织的国家都有这种政府发展援助。日本从1958年开始向发展中国家提供这种政府援助。60 年代，日本国民生产总值先后超过英、法和德国，成为仅次于美国的西方第二经济大国。日本对海外市场和资源的依赖性也进一步增强，有必要通过对外经济合作和提供开发援助，为自身经济发展创造良好的外部条件。1960 年日本政府制定了《海外经济合作基金法》,1961 年成立海外协力基金会（ OECF）,1963 年成立海外技术协力事业团,在有关省厅设立了管理 ODA 事务的专门机构。1960 年，日本作为首批成员国参加了国际开发协会。1960 —1963 年，日本政府分别参加了世界银行倡导的向巴基斯坦、尼日利亚和哥伦比亚提供的多边援助计划。1964 年4 月，日本参加经济合作与发展组织（OECD），随即以发达国家的身份，积极地向发展中国家提供政府开发援助，进一步扩大经济势力范围，确保海外资源的稳定供应。同期，日本对外经济合作的资金呈迅速增长的态势。从累计金额看，1955年为 7870 万美元，1964 年达2.3 亿美元，1968年突破10 亿美元大关，1970 年达到20亿美元，1978年又飙升到107亿美元。对外资金合作的形式也趋向多样化。1965 年以前大多是“项目援助”，1966年以后出现了“商品出口援助”，向国际收支困难的发展中国家提供贷款。 1969 年，日本加入“国际谷物协定”的“粮食援助计划”，向粮食短缺的国家提供“粮食援助”。70 年代是日本的经济外交和ODA 进一步发展和开始转型的时期。在石油危机的冲击下，90%以上的能源需求依赖于海外进口的日本经济一时陷入了混乱和困境。日本大力推进以保证能源供应为基本目标的“能源外交”。这一时期日本对于生产和提供石油能源的中东、海湾地区所提供的ODA 金额增长相当快， 仅1973 —1975 年3 年间，就增长了13%（而同期日本ODA 的总金额仅仅增长了2.6%）。1975 年8月，日本首相三木武夫与美国总统福特会谈，日方应美方要求，允诺向埃及提供ODA，这时的日本ODA 已经超越了纯粹开发援助的经济目的和范畴，开始具备了综合安全保障与战略援助的意义和作用。正是出于政治外交和国际战略的目的，日本政府宣布将“超越政治制度的不同，进行国际合作”，于1973 年3 月决定向蒙古提供ODA（无偿援助），1975 年10 月又决定向越南北方提供ODA。 80 年代以后，日本政府宣称要成为“国际国家”，对外提供的战略型援助也大幅度增加。1979 年，苏军入侵阿富汗，越南入侵柬埔寨，对于日本赖以生存的海上能源运输通道也构成严重的威胁，为了从侧面配合美国对全球热点地区的战略援助，也为了维护自身的经济安全和综合安全保障，日本政府决定加强向土耳其、巴基斯坦、泰国等“纷争周边国家”提供ODA。日本凭借雄厚的经济实力，大幅度提高ODA 的金额，扩大ODA的规模，利用西方国家普遍陷入“援助疲劳”之机，一跃而成为世界上最大的对外援助国，并在1991 — 1995 年连续5 年保持了世界上“最大对外援助国”的冠军宝座。 90年代，冷战结束，日本竭尽全力更多地在国际社会公开扩大政治影响和承担安全责任，一方面ODA 的政治功能和政治诉求更加引人注目，另一方面也越来越多地使用政治外交手段、透过政治外交途径，谋求国家利益的最大化和发展战略目标的实现。经济外交在战后日本外交中独一无二的重要地位与核心作用开始为强有力的、积极主动的“大国志向型”的政治外交所取代。基于对地缘战略和国际关系现状的认识，日本政府在拓展全防卫外交的同时，仍然强调作为“亚太一员”的基本立场，大力推进“周边外交”。日本对外经济合作也始终以亚太地区为重点。属于亚太地区的亚洲（不含西亚、中东）、中南美、大洋洲在日本对外经济合作所占比例分别为：1967 年79%，1970 年85.6%，1975 年79.3%，80 年代虽有所下降，但仍平均高达69.9%。日本ODA 自然也适应上述外交重心的要求仍然以亚洲作为最重要的投放地区。这一政策方针在日本国内显然得到了相当广泛的支持，据外务省1997 年的舆论调查表明，对于重点援助亚洲表示赞成的比例达56.7%。1990 — 1997 年，日本ODA 投放于亚洲的比例分别为：59.3%、59.5%、57.3%、 54.4%、49.6%、46.5%，虽然呈减少的趋势，但一直是最大的份额，而且1998年又回升到62.4%。而亚洲各国也仍然对日本的ODA寄予较大的期望，希望日本能提供更多的经济开发援助。 2．日本对华ODA的决策背景及实施的简要概况 1972年，中日正式建立外交关系。建交时，中国政府决定放弃对日战争赔偿战争，这是日本政治家所没有想到的。这种决定虽然使日本免除了经济负担，却使日本陷入了长久的道义上的被动，使日本人在中国人面前永远抬不起头来。中日建交后，两国在文化人员的来往上更加密切，两国的经济联系更为紧密。1978年，中国开始执行对外开放政策，并且把经济建设放到了第一与突出的位置。这使日本人看到了一次很好的弥补机会。1978 年,《中日和平友好条约》签署, 中日关系在安全框架和法律依据方面有了更可靠的保证。在上述背景下, 经过福田、大平两届内阁的酝酿和中日两国间的积极协商, 日本政府于1979 年12 月作出了对华提供日元贷款的决定, 不久又决定向中国提供无偿援助。 如果仅从战争赔偿的角度认识日本对华ODA，那当然是不够全面的。日本之所以决定从1979年开始对华提供ODA，还有从其他方面考虑。一是从在地缘政治战略方面考虑。 70 年代的国际环境促使日本把发展对华友好关系作为重中之重。由于中美关系的改善, 日本发展对华关系的最大牵制因素得以排除。日美经济摩擦的不断加剧, 使日本日益意识到外交上一味追随美国的弊端和扩大外交回旋余地的必要性。而日本的对苏关系, 则因受到历史积怨、领土争端及安全威胁等问题的阻碍而难以实现突破性的进展。在多重因素的推动下, 日本更愿意发展对华友好关系。二是从在对外经济战略方面考虑。 70 年代发生的两次石油危机, 使绝大部分能源依赖进口的日本受到极大的冲击。日本开始把能源进口来源多元化视为确保“经济安全”和“综合安全”的重要领域, 因此十分重视发展与中国的能源贸易。同时, 日本对中国新兴市场的巨大潜力也发生了浓厚的兴趣。三是从从对华双边政策因素把握, 日本的对华ODA 政策建立在对政治、经济三种因素的综合考虑之上。在政治方面, 日本把ODA 作为重视中日友好的具体表现和支援中国改革开放的手段。在经济上, 日本希望以ODA 促进中国的能源开发及运输, 扩大从中国的能源进口, 并推动整个中日经贸关系的发展。 大平内阁 1979年底作出的对华日元贷款决定, 是日本首次承诺提供多年度一揽子ODA ,也是中国首次从经合组织开发援助委员会的成员国接受ODA。这次的对华日元贷款决策定下了日本对华ODA 政策的基调。80 年代初以来, 中日政治、经济关系的具体内容不断有所变化, 其发展进程还经历了一些波折, 但总的趋势是双边关系不断得到了加强。历届日本内阁都继承了大平内阁的对华ODA政策,不断扩大了对华ODA 的规模。日本的对华ODA, 成为中日关系健康发展的一个重要标志。截止到目前，中国已接受日本对华ODA330000亿日元，占中国接受OECD国家援助的60%。25年来，日本对华ODA，对中国的经济发展起了非常大的促进作用。 二、对待日本ODA，要坚持客观性的原则 对待日本ODA，必须坚持客观性原则。而客观性的前提是对ODA在华项目及其经济效果有个准确的了解与把握。 1、日本对华ODA 项目的实施效果 日本的对华ODA包括日元贷款、无偿援助和技术合作三大部分, 其中日元贷款数额最大, 成效也最显著。近25年来, 日元贷款在我国的能源与资源开发、交通、运输、通讯基础设施建设以及农林、城建、环保等领域成功地援建了众多大型项目。其主要援建项目分布在十个方面。 （1） 铁路与公路。 我国利用ODA修的铁路主要有：兖州—石臼所铁路(303 公里)、大同—秦皇岛铁路(242 公里)、神木—朔县铁路(269 公里) , 共利用 851亿日元贷款。北京—九龙铁路的衡水至商丘段(400 公里) , 利用236 亿日元贷款。衡阳—广州复线项目利用736 亿日元贷款。宝鸡—中卫铁路(500 公里)、南宁—昆明铁路(684 公里) 的电气化项目, 利用970 亿日元贷款。北京—秦皇岛铁路的复线电气化项目(273 公里) , 利用870 亿日元贷款。 我国从1990 年起在公路建设方面利用日元贷款, 其主要项目有如下两类。一是架设公路桥。我国利用日元贷款分别在重庆、武汉、黄石、铜陵4 个长江沿岸城市架设了公路桥, 并建设了齐齐哈尔嫩江公路桥, 共利用约239 亿日元贷款。二是修建高速公路。海南省高速公路(全长253 公里)、青岛—黄岛环形公路(全长约68 公里)、合肥—铜陵汽车专用公路(全长约136 公里) 的改造工程, 共利用约271 亿日元贷款。 (2) 港口与机场。石臼所港和秦皇岛港建设项目共利用了1037 亿日元贷款。青岛、连云港、深圳大鹏湾盐田港、海南岛海口港扩建工程, 共利用1272 亿日元贷款。 我国利用日元贷款建设了8 个港口56 个泊位。武汉天河机场总投资9115 亿元人民币, 其中日元贷款为62179 亿日元。北京首都机场设施扩建项目利用了第3 次日元贷款215141 亿日元、第4 次日元贷款前3 年部分183138 亿日元, 共计398179 亿日元。航空管制系统现代化项目(在全国150 个地点设置雷达) 共利用210103 亿日元贷款。 (3) 城市交通。北京地铁第一期工程曾使用第2 次日元贷款 40 亿日元。如今正在进行的北京复兴门向东1218 公里的第二期地铁工程, 截至1994 年又利用了133135 亿日元贷款。上海、重庆、天津、大连等地的城市型铁路开发调查和无锡道路交通管理干部培训中心均得到了日方的技术合作。 (4) 电力。我国利用日元贷款新增发电能力648 万千瓦。天生桥水利发电站项目,利用第2 次日元贷款770 亿日元和第3 次日元贷款406 亿日元,。利用日元贷款的发电设施建设项目还有北京十三陵抽水蓄能电站、湖北省鄂州火力发电站、湖南五强溪水利发电站、三河火力发电站等。 (5) 节能。我国在工厂节能等方面得到了日方的技术转让和人才培训。1984 年, 我国在日方合作下建立了大连节能教育中心, 日方向该中心派遣了专家, 提供了有关器材。 (6) 电讯与信息系统。。例如, 1984- 1987 年间, 天津、上海、广州利用第2次日元贷款350 亿日元分别安装了8 万门、12 万门、10 万门数字程控交换机, 还建设了电话分局之间的光缆数字中继传输线路、用户线路、电信管道、维修中心、软件中心等一大批配套设施, 大大提高了这三个城市的通话率。此外, 利用日元贷款在北京—沈阳—哈尔滨之间铺设的电线光缆是国家“八五”重点建设项目, 它全长4707 公里, 是世界上一次建成的陆路最长光纤通信线路。 利用日元贷款建设了国家经济信息系统。 (7) 水库。例如, 经6 年施工于1995 年建成的观音阁水库,总投资15168 亿人民币, 其中日元贷款11718 亿日元,。还有江苏省通榆河灌溉开发计划。 (8) 化肥。1991 年以来, 我国利用日元贷款建设了6 座化肥厂, 其生产能力为年产143 万吨, 其中包括我国规模最大的以煤为原料年产 30 万吨合成氨、52 万吨尿素的陕西渭河化肥厂以及以重油为原料年产30 万吨合成氨、52 万吨尿素的内蒙古化肥厂和九江化肥厂。此外, 利用日元贷款建设的项目还有广西柳州鹿寨化肥厂、贵州福泉瓮福化肥厂、云南化肥厂等。 (9) 城建与城市煤气。如青岛发展计划(包括公路、通讯、供水、污水处理等)、海南发展计划(港口、公路、电信等) 、哈尔滨煤气工程。 (10) 城市供水与环保。北京供水设施扩建项目共使用了日元贷款511158 亿日元。此外, 还有天津、鞍山、郑州、西安、徐州、南京、合肥、重庆、成都、厦门、昆明等地的供水设施扩建计划。利用第2 次日元贷款26140 亿日元建成了我国规模最大、工艺设备最先进的城市污水处理厂——北京市高碑店污水处理厂。日本对华ODA 总体规模较大, 其中无偿资金与技术援助所占比重相对较小, 主要分布于农业、医疗、环保、人才培训等领域。80 年代以来无偿援助项目中较有代表性的有“中日友好医院” ( 160 亿日元)、“中日青年交流中心”(10111 亿日元)、“中日友好环保中心”( 约100 亿日元)、“敦煌石窟文化遗产保存研究展览中心”等。此外, 还有遍布近20 个省、市、自治区的近70 个主要援建项目, 涉及教育、农林渔、城市生活、科研、医疗、邮电、食品、广播电视、环保、水利、文物保存、福利等广泛领域。2、日本对华ODA成功得益于中日两国的密切合作及一系列的制度设计对华日元贷款之所以能够取得显著成效, 与中日两国采取了合理的实施方式有密切关系。首先, 日元贷款的资金不是直接付给借方, 而是根据援建项目的进展情况付给设备和劳务的供方。如果发现借方不具备实施能力, 那么已签协定部分的贷款也不会按期得到支付。这既有利于对项目的监督, 也可防止资金浪费。其次, 日元贷款属纯政府贷款, 且全部为软贷款, 数额大, 偿还期长, 利率低。日元贷款项目则从第3 次贷款起实现了完全“非束缚化”, 可以由我国实施公开国际招标来选择提供物资与服务的国家与企业。这不仅使我国可以选择质高价廉的物资与服务, 而且也使我国企业有了竞标机会。另外, 对华日元贷款项目的效率较高, 也与中方的积极姿态以及较高的实施能力密切相关。在我国, 80 年代以来,ODA 项目的确定由国家计委管辖, 引进ODA 的协议由计委、外经贸部、财政部联合签署, 协议生效后由进出口银行把外国的ODA贷款转贷给使用单位。ODA 项目被编入中国的国民经济五年计划, 这不仅使ODA 项目在中央和地方获得了约束力和效率性,而且切实保证了ODA 项目所需土地、工资、动迁等“内资”部分。由于中方对日元贷款项目高度重视, 积极配合, 从前期立项到上马实施均做了慎重、严密的部署, 加之管理得力, 在日本ODA 的众多受援国当中, 中国在消化日元贷款、发挥其效益方面成绩突出, 堪称成功的典范。 三、对待日本ODA要坚持前瞻性原则 对待日本ODA，必须坚持前瞻性原则，而前瞻性是建立在对ODA 的变化趋势的了解上，且必须对ODA持理性的态度。 1、日本对华ODA政策调整
2003 年8 月,日本内阁会议通过了《政府开发援助大纲》。新《ODA大纲》的出台表明日本政府继上世纪90年代初开始调整ODA政策以后,再一次对ODA 政策做出了调整。 首先,新《ODA 大纲》明确提出了日本ODA的目的,即“为国际社会的和平与发展做出贡献”,以此来“确保我国的安全与繁荣”。这是日本首次表明在对外进行援助时要考虑国家利益。 其次,新《ODA 大纲》的政治色彩更加浓厚。在70 、80 年代,日本ODA一般遵循“政、经分离”的原则。但1992 年《ODA大纲》提出了 ODA“四原则”,即将非经济因素的军事开支、大规模杀伤性武器的开发、生产出口军火以及民主化、人权等政治因素作为今后提供ODA 的原则,强化了 ODA 的政治色彩,新大纲在沿用原有的四原则基础上对第三条进行了部分修改,即增加“预防恐怖主义的战略和大规模杀伤性武器的扩散”条款。可以说,日本没有改变反而加强ODA“四原则”,使ODA“四原则”更加明确和具体。这样,日本在实施ODA 过程中,将引入“政治标准和制裁手段”,从而使ODA 政治化。 第三,日本不再全面实施ODA ,而是将亚洲地区作为实施ODA 重点地区。日本以前是将东亚和东南亚作为重点援助地区,而新《ODA 大纲》则将援助重点地区从东亚和东南亚扩大到南亚和中亚地区。 第四,新《ODA 大纲》改变了ODA 实施方式。这主要表现在制定国别援助计划和加强政策协商上。之所以要制定国别援助计划,按照日本的说法,主要是强调实施ODA 的效果和效率,确定某一阶段的援助重点。国别援助计划是对主要援助国家,明确援助重点,以真正反映受援国的援助需要。目前,日本已经完成对孟加拉、泰国、中国等15 个国家的国别援助计划,正在制定的有斯里南卡、印尼、印度等5 国。可以说,国别援助计划使得日本ODA 的针对性更强。第五,日本大幅削减ODA 总额。新《ODA大纲》指出, “根据国内的经济财政状况和国民意见,有效果地实施ODA 是不可欠缺的。”这暗示日本将削减ODA 总额。从某种意义上讲,这也是新《ODA大纲》对日本削减ODA 的间接认可。 根据日本新的《ODA大纲》，日本对华ODA 出现了几大变化: 首先,日本大幅削减ODA 贷款的资金额度,减幅每年在20 %以上。根据日本外务省的资料,2001 年,日本政府对华日元贷款比上一年削减了 24. 7 %。这是自1979 年度开始实施对华日元贷款以来减幅最大的一次。2002 年度(2002 年4 月至2003 年3 月) 对华日元贷款总额为1212 亿,较上年度又减少24. 9 %。对于2004 年度的华援助,日本政府决定在2003 年减少25 %的基础上将再减少25 % ,即总额下降到大约8 亿美元。 其次,“日本不再采用以前实施的3 —5 年多年度的借贷方式,而采取各年度采纳项目的单年度方式”,从而取消了对中国的资金的出台优惠划拨方式。从1979 年日本决定向中国提供日元贷款起,前三批日元贷款均采取多年度的即5 年一揽子借贷方式。第4 批日元贷款最初也是采取这种方式,但受“ODA 四原则”影响,日本先是将6 年周期缩短为3 年,后又改为分年度结算方式。从2000 年起,日本对华日元贷款采取单年度借贷方式。 第三,在ODA 实施内容方面, “今后日本对华ODA将从以前以沿海为中心逐渐转向以保护环境、提高内陆省份人民生活和社会开发、人才培养、技术转移等为中心,并对促进中日之间的相互理解做出更大的努力。”这样,日本就将ODA 实施转向环境保护等社会生活领域。 2、中国的应对之策 首先，充分认识日本ODA的性质。不可否认，ODA有其双重性，一是其战争赔偿性，二是其经济外交性。虽然，无论中国的政治家还是日本政治家都否认 ODA的战争赔偿性质，但ODA的战争赔偿性还是显而易见的。一是其中包括无偿援助，二是对华ODA 量比较大，三、ODA是中国宣布放弃战争赔偿性要求后实施的。正是因为具有战争赔偿性质，所以无论是中国政治家还是日本政治家遇到这个问题时都是尽量回避。中国放弃对日战争赔偿，是中国的高风亮节，日本应当领情；日本对华提供巨额ODA帮助，是日本的好意，中国人自然不会忘记。事实上，中国领导人多次表达了中国的感谢之情。 其二，要认识到 ODA对双方都有好处，是个双赢的结局。日本对华ODA对中国经济发展起了巨大的推动作用，而日本也从中国的经济发展中获利不小。日本接受美国的援助迅速恢复，美国从日本的恢复中受益，中国接受日本援助经济上有了长足的进步，日本从对华贸易中获利不小。互惠互利是ODA的实质。 其三，任何事情都有始有终，ODA也不例外。日本已经向中国提供了25年的ODA支持，这个时间不算短。日本曾经向韩国提供过类似的政府援助，但在1988年汉城运动会举行以后，日本就停止了。估计，日本也将在2008年北京奥运会后停止对华ODA，最迟在2010年上海世界博览会之后。 其四，世上没有免费的午餐，日本对华ODA也是如此。今后几年，日本为了自己的国家利益，比如成为联合国常任理事国还会打ODA牌。对此，中国应有充分的思想准备。中国在处理日本对华ODA时要有预测性，前瞻性。无论是日本，还是中国，最大限度地维护与谋求自己的国家利益是处理ODA问题时的最高原则。 2004年12月9日之《经济导报》
