爱华网［作者说明］从1978年开始，中国实行改革开放政策，并逐步转向市场经济体制。在此背景下，计划经济体制下形成的若干政策逐步调整，并向市场经济体制慢慢过渡，一种二元化的公共政策运作时空展现在了每一个中国人的面前。原有的粮食等生活必需品供应制度、住房制度、医疗养老制度、劳动保护制度、就业制度、户籍制度等等不断受到冲击、松动和解体，这些具体政策的变迁演绎着变革时代中国图景的行动逻辑。由此，人事档案制度的政策语境发生了重大转换，转轨时代的政策话语充斥着改革过程和转型社会之中。 转轨时代的社会阅读 1978年十一届三中全会的召开使中国的政治、经济和其他各方面的政策有了重大调整，并开始走向了全新的改革开放之路，中国社会就此发生了全面而又深刻的变化。同时，中国经济体制的改革带动了社会政治、文化和意识形态等方面的一系列变化：从农村社区到城市社区，从体制边缘到体制中心，从经济领域到社会生活各领域，社会变革层层深入，市场经济与民主政治的体制建设开始循序渐进地进入了“中国时间”。 1983年4月10日，以中共中央制定的《当前农村经济政策若干问题》为标志确立的家庭联产承包责任制，极大地提高了农民的生产积极性，这种分散经营和统一经营相结合的经营方式，分户承包的家庭经营是合作经济中的一个层次，是一种新型的家庭经济。它和过去小私有的个体经济有着本质的区别，正因为联户承包制既可适应当前手工劳动为主的状况和农业生产的特点，又能适应现代化进程中生产力发展的需要，从而改变了过去对“双包”认识的局限，克服了集体经济长期存在的“一大二公三纯四高”和“大锅饭”的弊端，解决了我国农业长期以来没有解决的根本问题——农民的温饱问题。与此相对应的是，作为改革的主体的农民，其身份也发生了重大的变化：首先，人民公社的集中生产体制被改革为将土地承包给农民家庭的家庭联产承包责任制，农民有了独立自主的经营权，或者说，农民成了自由人，农民可以从事符合自己意愿的职业；其次，1980年代后期，我国的户籍制度有所松动，农民被允许进城开店设坊，兴办一些为城市居民所需的服务业。起初对农民的放松还是有限度的，提出所谓的“离土不离乡”的政策，即允许农民离开农业生产而从事其他行业，但要求农民只在家乡范围内就业，不要流入到大城市中去，但是，一旦放开了，就很难控制住了，农民实际上既离土又离乡。在政策放松的背景下，我国农民，特别是青壮年农民，开始脱离农业劳动，转而从事其他多种职业。[1]如今，在城市空间活跃的农民工毫无疑问成为了最具特色的“流动的中国人”，他们虽然在一定程度上还受着不少城市政策的挤压和排斥，但“同等国民待遇”的政策隐喻显示着高层政策文本的重视和歧视性篱笆的拆除。 在长期实行的计划经济体制下，城市国有国营企业管理所有权与经营权合一、政企不分，经济运行的高度计划化、行政化管理，企业没有自主权，也无盈亏责任，缺乏动力机制，预算软约束，其直接弊端是分配中的平均主义和生产的低效率。从1984年10月开始，国有企业改革全面铺开，高度集权的国有国营逐渐转为适度分权的企业经营，先后出现了承包经营、租赁经营和资产经营等责任制形式。但改革的初期效益并没有象人们想象中那样理想，这是因为改革较多限于给企业放权让利，在多大程度上赋予企业经营权上作文章。这只能使国家、企业、个人之间分配关系等浅层次的问题得到解决，长期困扰企业发展的一些深层次的问题，尤其是与传统计划经济体制联系最为紧密的国有企业产权制度问题尚未从根本上解决，以至企业经营自主权无法真正落实，激励约束机制无法真正形成。于是，“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度的建立以及一系列运行机制的完善当在情理之中。在这一改革过程中，一些企业的破产和企业制度变革的直接后果是催生了大量的下岗失业人员，加之乡镇企业、外资企业、私人企业等不同所有制形式的经济成份蓬勃发展，企业人员的重新“排列组合”成为必然，“流动的中国”不断促催着“发展的中国”。 在1970年代末到1990年代初的中国时段里，“工农业生产总值1991年就已达36045亿元，约为1978年的6.5倍，每年平均以10.7%的速度发展；国民生产总值1991年达19855亿元。为1978年3588亿元的5.5倍。这种速度不用说纵向比较过去三十年快得多，就是横向比，也比欧美日等发达国家历史上快速发展时期高出不少，与亚洲小龙在最快速发展的十年所取得的成就比也完全可以媲美”。[2] 2000年中国国内生产总值达89,404亿元人民币，首次突破了１万亿美元，经济总量相当于1978年的７倍多，人均国民生产总值比1980年翻两番的战略任务已经完成。[3]2004年比1978年相比出口增长了45倍，GDP翻了8.5倍，城市人口翻了三倍，中国成为继美国、德国和日本之后的第四大贸易国。[4]改革使中国社会主义发生了举世瞩目的变化，人民生活正从贫困落后走向富裕、经济运行正在从计划经济体制走向市场经济体制、经济发展正在从封闭粗放走向开放集约。实际上，这种“中国崛起”的奇迹是以整个社会的政策变革为前提的。如前所述，农村的变革是以土地承包政策为前提的，城市单位组织的重组是以企业经营政策的转换为基础的。此外，其他一系列的公共政策变迁也描述着“变革的中国”和“崛起的中国”图景： 众所周知，计划经济不仅标志着生产的计划化，而且也标志着生活的计划化。国家对粮食、食用油、棉花、棉布等诸多农产品实行统购，城市居民的粮食凭城镇户口实行定期定量供应。那时，农民吃自产粮，城里人吃“国家粮”，“国家粮”也就标志着优厚的地位和身份，成为了许多农村人的追求和向往。1980年代后期，国家推行粮食购销体制改革，首先提高粮油的统购价格，其后对粮食、棉花取消统购，实行合同定购价格。到1992年粮食基本实现购销同价。同时，国家也对棉花、食用油等购销体制进行改革，使粮棉油等关系国计民生的商品开始进入市场调节的轨道。至2001年5月，国家粮食局通知取消粮油关系，粮油等最早和户籍挂靠在一起的生活必需品购销也彻底与户籍脱钩。[5]在医疗、养老保险政策方面，从1970年代末也开始发生变化，到1990年代已经改变了过去完全由国家统包统管的局面，并逐步向由国家、用人单位与职工三方合理负担的城镇职工医疗制度和由企业与个人共同担负的基本养老保险制度。在住房政策方面，国家近乎无偿分配的住房制度转变为城镇职工住房的商品化、货币化、市场化。在就业政策方面，1986年中央提出改革企业招工、用工、辞退等政策，直接触动了旧的劳动就业制度；1992年7月颁布的《全民所有制工业企业转换经营机制条例》明确提出：“企业可以实行合同化管理或者全员劳动合同制”，赋予企业用工自主权，国家不再下达用工计划，企业用工通过市场解决。于是，改变了计划经济时期以“统包统配”和固定工为主要特征的刚性劳动就业制度，确立了用人单位与劳动者之间的双向选择关系的市场就业政策。在户籍政策方面，计划经济体制下所形成的户籍政策不断调整，逐步放宽了户籍迁移的控制，减少了对人口流动的限制，同时，户籍权益也逐渐走向平等化。 众多政策的变迁导致单位制度和其他支撑计划经济体制的基本制度逐渐走向解体，公共政策原有的语境已经发生了明显的转换。在这一语境转换过程中，我们发现公共政策的三种不同流向或者三种不同的政策变迁类型：一是政策变革顺利完成，社会很多领域已经步入新政策的治理之下，如粮油购销制度等，从而构成了一种完成时态的政策变迁类型；二是政策变革正在开展，新旧政策博弈正在持续，社会许多领域处于二元政策治理阶段，如户籍制度等，从而构成了一种进行时态的政策变迁类型；三是旧政策固守着原有体制格局，新政策甚至还没有酝酿，政策文本仍然相当固化，但已经强烈地感受到了社会变革的压力，如人事档案制度等，显然它还是一种过去时态的政策变迁类型。从总体上来看，引导社会变迁的政策变迁更多的是第二种类型。这种进行时态的政策变迁表明，新旧政策之间的博弈仍然在持续，政策治理呈现着“双轨制”的格局。勿庸讳言，“双轨制”的存在有利于减缓改革震荡，有利于社会渐进稳步发展，有利于积累经验以便进一步推进深度改革，并能把改革力度和社会心理的承受度很好地结合起来。但是，随着时间的推移，其所产生的负效应也日益明显。由于新旧体制并存，因而在社会经济运行中容易出现双重价值标准和双重规则，不仅在两种体制之间产生剧烈的摩擦和碰撞，而且在两种体制的内部也出现了复杂纷呈的矛盾；同时，在两种体制之间也常常由于某些规范的丧失而出现约束真空和漏洞，这给国家的宏观管理带来了前所未有的困难。另一方面，由于经济信号的“多元化”存在在不同程度上导致了机会的不平等，一些人利用双轨制下的价差、利差和汇差，进行“官倒”、“私倒”等非规范活动，这些非规范活动成为滋生各种腐败现象的温床，它使规则和秩序无法建立，并引起社会的普遍不满乃至政治成本的剧增。由于规则的紊乱和不稳定，个人、企业与政府的行为和利益无法达到合理预期，短期化行为难以克服，这就给社会运行带来了不稳定的因素。双重体制所产生的矛盾和磨擦已成为国民经济稳定发展乃至追求整个社会和谐的严重障碍，我们必须清醒地认识到，我们现在所处的时代仍然是一个转轨时代——计划经济体制向市场经济体制转轨的伟大变革阶段。 [1]李强等：《生命的历程：重大社会事件与中国人的生命轨迹》，浙江人民出版社1999年版，第45页。
[2]郑杭生：《中国社会大转型》，《中国软科学》1994年第1期。 [3] 数据来源于2001年5月中国财政部部长项怀诚在美国夏威夷亚洲开发银行第34届年会期间举行的中国经济研讨会上的讲话。http://cssd.acca21.org.cn/2001/news0504.html。 [4] 谢国忠：《中国经济目标重在稳定》，中国证劵网2004－03－29。 [5] 马福云：《中国户籍制度改革及未来政策走向》，载中国社会科学院公共政策研究中心、香港城市大学亚洲管治研究中心编：《中国公共政策分析（2003年卷）》，中国社会科学出版社2003年版，第61页。
