91年俄罗斯私有化 俄罗斯农业私有化简评

自十月革命以来，俄罗斯一直实行单一的土地国有制，一切土地归国家所有，但拨给国营农场和集体农庄长期使用。俄罗斯有关法律把其土地划分为农用土地；住宅用土地等七种类型。实施农业私有化之前，国营农场和其它国营农业企业使用的农业用地占58%，集体农庄使用的农业用地占40%。

1、农用土地的私有化。

俄罗斯的农业私有化首先是农用土地制度的变革。按照激进派的观点，俄罗斯农业改革的基本思路是，将土地转移到农民手中，形成新兴的农场主阶级，由他们支持和推动农业经济的发展。1991年4月25日，俄罗斯颁布了《俄罗斯联邦土地法典》，宣布取消单一的土地国有制，确立土地国家所有制、集体共同所有制、集体股份所有制、公民所有制并存的土地所有制结构。根据俄罗斯联邦第323号总统令《关于实现土地改革紧急措施的命令》（1991年12月27日）、《关于调节土地关系和发展土地改革的命令》（1991年12月27日）和《关于改组集体农庄和国营农场的办法》（1991年12月29日）和《关于实现公民的宪法土地权利的命令》（1996年3月7日），俄罗斯土地私有化全面展开。

在普京总统上台前，尽管国营农场和集体农庄早已被农业股份有限公司所取代，但农业生产最基本的生产资料——土地——的所有权，却一直没有发生变化，仍然归国家所有。

1995年第96号政府令发布后，俄罗斯集体农庄的庄员、国营农场和农业企业的职工，可以在企业的私有化改造中享有对土地的所有权，但他们得到的并不是土地，而是土地股份——对公共所有耕地的权利份额，而耕地仍然是由农业生产单位来管理的。划分到土地份额的公民，须缴纳微薄的土地税，并将从政府的有关机构得到土地所有权证明。

从理论上说，土地股份也可以注册为实物土地地段的所有权，该地段与土地股份的面积相符。由于土地地段划归为地方，也就是说从公共财产中划出一个份额。例如，在将土地作为典当抵押品的情况下，必须要求将份额划分为实物地段。[1]

2、农业经营组织和经营形式的变化

俄罗斯农业改革的目标是建立以私人农场为主的多种形式的农业经营体制，以提高效率，因此国营农场集体农庄的改组和重建私人农场是重要手段。根据总统令，国营农场和集体农庄必须在1992年底以前确定自己的改制后的组织形式，并重新进行注册登记。新的经营制度形式应由职工(社员)代表大会投票决定。

经过大规模的农业改革之后，俄农业中的所有制和经营形式均发生了巨大变化。据俄罗斯国家统计委员会的资料，到2000年1月1日，以土地国有制为基础的国有和地方所有的农业企业占用的农业用地为2400万公顷，占全俄农业用地的12%；以私有制、集体共同所有制和集体股份所有制为基础的非国有农业单位占用的农业用地为1.408亿公顷，占71%；以土地私有制和继承性占有为基础的居民经济和农户（农场）经济占用的农业用地为3280万公顷，占17%。[3]

集体农庄和国营农场改组和重新登记结束（1995年8月）时，2/3的农庄和农场完成了改组，成为集体、合作社、股份制和私有等多种形式的企业[4]。但改组重新登记的结果与政府和政策制定者的愿望相差甚远，私人农场并未大量出现，大部分国营农场和集体农庄选择了合伙、合股等共同占有经营的组织形式，一部分仍然保留着原来的经营组织名称和形式。国营农场集体农庄的重新登记在很大程度上仅仅是名称的改变，这些农场基本上原封不动地保留了全部职工或社员，经营管理也没有实质性的变化。

在农工综合体私有化方面，农产品加工企业和农业服务企业基本上实现了私有化，到1996年，私有化比重在农产品加工业达到90%以上、在农业服务企业达到73%，在粮食制品企业中达到86%。[5]

3、农业私有化的深化。

围绕农村土地是否应该自由买卖的问题，俄罗斯全国上下争论了将近10年。在过去10年里，俄罗斯大约有1800万公顷农田荒芜，面积有法国领土那么大。俄罗斯的农业现状是，农业生产力低下，无法满足国内需求，农民的生活水平低于其它行业。俄罗斯拥有4亿公顷的农地和3900万的农业人口（占总人口的27%），但每年还需要从国外进口大量农产品。在2000年，俄罗斯农业产值仅占整个国内生产总值的7.5%。主张农地自由买卖的人认为，只有当农地私有化以后，农民掌握了土地所有权，才能提高他们的生产积极性，促进土地的利用。因此，他们的结论是，只有实行土地私有化，才能激活农业经济，推动整个国民经济的发展。

但以俄共、农工党为代表的反对派则对俄罗斯国内目前的农地需求以及需求阶层产生了深深的疑问。他们认为，土地问题关系到民族的生存问题，土地自由流通将不单单是对民族的犯罪，而且会引起战争。让外国人在俄罗斯拥有土地是对半个世纪以来俄罗斯政治、经济体制的公然挑战；他们担心农地实行私有化以后，弱小农户由于没有本钱，面临着永远失去土地的危险。而农民一旦失去土地，将会导致土地集中等诸多社会政治问题。俄农工党领袖断言：用不了多长时间，俄罗斯的大片土地就会变成这些人的私有财产，早已被大家忘却的地主阶层将在俄罗斯再次出现。

如果说农地买卖是俄罗斯农业私有化进程中的最后、也是最难的一个问题。普京的前任叶利钦是这起运动的发起者和推动者，但当时他没有获得被俄共控制的国家杜马的支持。由于俄共及其联盟政党的反对，俄罗斯一直没有通过有关公民土地所有权实施机制的细则，这使得土地买卖无章可循，成为一纸空文。普京上任后，继续推动解决农用土地流通问题，提出必须通过明确的土地法，认为缺乏对土地问题的调节是投资过程中的障碍，这一问题久拖不决会对人们的生活、对经济产生不良影响，降低投资积极性。2001年10月10日，俄罗斯国家杜马绕过农用土地的自由买卖问题，先行通过了新的联邦土地法典。新法典允许耕地以外的土地进入流通，包括居民点占地、交通、邮电及工业占地（这部分土地占俄罗斯国土面积的2%），可以自由买卖。

2002年6月26日，俄罗斯国家杜马通过一项允许买卖农用土地的法律——《农用土地流通法》。这是1917年十月革命以来，俄罗斯在土地所有权问题上迈出的最大一步。该法最核心的东西是：农用土地可以流通买卖。该法律标志着俄罗斯农业私有化的基本完成。我们有理由相信，这将对俄罗斯的农民生存方式、农村产业结构和农业经济发展产生深远的影响。

二、对俄罗斯农业私有化的批评

俄罗斯的农业改革实际上从前苏联时期就开始了。戈尔巴乔夫时代就通过了以中国农业改革经验为蓝本的改革决定，其主要内容就是允许农民家庭租赁前苏联的国有和集体农场的土地，全面学习中国农业改革的经验，试图从农民家庭的土地使用权入手重建农业生产的激励机制；1990年代以后，俄罗斯逐步建立了一个完备的土地产权的法律框架，承认并规范土地的私人占有、出售、购买、股份、租赁和抵押等行为。但是，俄罗斯以私有化为核心的农业改革，并没有带来预期的效率和效益。其失误首先在于其战略目标和方式出了严重问题：作为一项政治纲领在最初提出时，就具有十分明确的政治动机。但由于党派斗争，围绕农村土地是否应该自由买卖的问题，俄罗斯全国上下已经争论了将近10年。这本应给俄罗斯农业改革提供了绝好的回旋时机，俄罗斯政府应该充分利用这个时机制定一个切实可行的农业改革和发展计划。但可惜的是，俄罗斯政府没有能够充分把握这个时机。

1、农民和农业企业的领导者对私有化的理解和心理准备不足。农业体制改革的重点有三个方面：实行农业土地的私有化，建立家庭农场，放开农产品的价格。但是俄罗斯农业“土地私有化”和“非集体化”改革措施都是仓促制定的，既缺乏各方面的基础，又没有经过试验和调查研究，许多法令、指令可以说是闭门造车，而且往往前后矛盾。所以改革措施难以奏效。土地私有化过程发展缓慢。集体农庄和国营农场的瓦解，使农业劳动者和农村居民疏远了作为生产资料和劳动结果的土地，变成了不关心企业效益的雇佣劳动者。有学者如此描述公民的心理状态：改革只是徒具形式，并没有触动农民和农业管理者的必理。不仅仅是众多的农民，就连农业经济领导者对股票、土地股份、股金以及他们是股票、土地股份、股金的所有者这事实都不甚了解。[6]

2、缺乏配套改革措施的、孤立进行的产权改革难以取得预期的效果。1994年，国家、集体和股份制农场占用88%的土地生产了60%的产出，私人农场用5%的土地生产了2％的农业总产出，而家庭自留地只占用2.8％的土地就提供了38％的总产出。这说明，虽然产权的法律框架已经不再构成俄罗斯农民选择私有化农场模式的制度障碍，但缺乏有效的生产“支持系统”，还是会迫使农民在现实的生产贸易条件的局限下做出抉择。

土地所有制的更迭既没有带来农业技术水平的提高，也没有使得农业生产中陈旧的物质技术基础设施得以更新，更没有开辟新的投资来源。农民取得土地股份之后，国家允许其以土地作为抵押取得信贷资金，这就要求建立土地交易机制和机构，学者们呼吁，建立一个具有权威性的、文明有序的土地流通市场。例如，立即成立专门的国家土地银行，从事土地交易业务，对土地流转市场，以市场条件确定所有制关系体系，会促进财产所有制向更高阶段发展，银行参与是其最现代化的形式。[7]

3、私有化过程中产生的农业组织不能有效地对市场变化做出反应。为了实现私有化的政治目标，俄采取了强制的方法来改造农业，在条件不成熟的情况下把农业企业推向市场。由于这些企业不具备适应市场的应变能力，并不能对市场信号做出正确的反应，所以没有达到提高生产效率的目的。土地产权的改革不但没有能够扭转其农业生产长期停滞的局面，而且农业总产出在激进的地权结构改造之后大幅度下降。例如，1994年俄罗斯农业总产出只相当于1990年的75%，其中畜牧业减少29%，种植业下降16.8%。

进入过渡时期后，俄罗斯农业企业对市场条件下的经营准备不足，不能捍卫自身的利益，很快就陷入了困境。农业部门与消费者的联系最紧密，放开价格后在那里最直接地表现出居民购买力剧烈下降。农产品与工业品价格上涨的幅度迥然不同，从1990年到1997年，农用资源零售价格上涨了8848倍，而农产品的价格只上涨了2000倍（按新卢布计算分别为8.8倍和2倍）。1999年农用资源的价格上涨了1.6倍，同期农产品价格上涨了2倍。但是2000年又回到原先的趋势上，工业品价格上涨66%，而农产品仅上涨36%。与此同时，国家对农业经济的投入有所缩减，特别是那些应当依靠国家投资而发展的国民经济基础门更是如此。农业企业的债务年复一年地增长，1998年1400亿卢布，1999年1750亿卢布，2001年初已突破了2270亿卢布，农业企业欠款总额是农产品年销售收入1.2倍。在俄罗斯的亏损企业中农业企业所占比重，1990年为3%，1998年为88%，1999年为54%，2000年为52%。2000年农业企业的平均赢利水平为7.4%，这个数字是以低工资为前提才取得的，2000年俄全国的平均月工资为2259卢布，工业部门为2931卢布，农业部门为862卢布。[8]世界银行1996年关于转型经济的发展报告指出，俄罗斯农业的衰退也有供给方面的原因，主要是原先农场的规模过大，大农场的股份制改造并不恰当，因为农场企业股票的二级市场即使在美国也闻所未闻，其演变和重组没有现成的机制可循。总之，“将国家和集体农场公司化后形成的农场结构，在市场经济中找不到对应物”。

4、过分注重形式的改组、却忽视了农业本身的特殊性及激励机制的建设。在私有化中虽然出现了法律承认的新的农业经济组织形式，但往往停留在形式上，农业经济组织的市场一体化进程缓慢，企业的领导总是不能很好地理解所从事的改革的内容，基层农业企业包括新组织形式的企业劳动者，时常不清楚自己应拥有的权利，缺乏劳动热情。由于得不到良好的投入产出预期，俄罗斯农民对土地的家庭租赁制反应并不积极。

俄罗斯政府把建立家庭农场作为摆脱危机的主要措施。但家庭化的个体农场发展缓慢。1980年代后期推行土地租赁政策，当时只得到不足2%的农户的响应。即使到1994年，在大规模的土地私有化法律通过之后，个体农场也只拥有6%的农户和5%的农用土地。[9]在私有化浪潮中，受指令性措施的压制，1990年底之前，通过租赁已经建立了4400个家庭农场。1991～1994年，集体农庄中精明强干的农民开始转向农场经营，1991年新建农场4.5万个，1992年13.4万个，1993年出现回落，仅为8.7万个，1994年为9000个。1995～1998年期间，农场数量不再增加。原指望在私有化过程中，集体农庄很快会瓦解，家庭农场会迅速发展。但是，和国有企业私有化发展趋势相反，农业经济中私有化发展速度缓慢。原因在于：①俄罗斯农业基础落后，农民独立经营能力弱，进行独立化经营会碰到一系列困难，农民缺乏资金、技术、设备，俄罗斯商业网络落后，加之空间距离大，商品交换成本高。在经济自由化后，工业产品的价格放开，但主要农产品价格仍由国家控制，在通货膨胀条件下，农产品的价格相对便宜。②在国家大量进口农产品的情况下，家庭农场和集体农庄一样，难以应付外国农产品的强烈竞争。农业作为高风险的弱质产业，自身积累能力低，需要国家大力支持。但在俄罗斯整个经济都处于危机状态的情况下，自然不会为家庭农场提供太多的帮助。③绝大多数家庭农场资金匮乏，无力购买充足的种子、饲料、化肥和社会化技术服务。④农机具严重短缺，设备陈旧、老化，资金不足，长期困扰着家庭农场的扩大再生产。⑤家庭农场的生产用建筑物的保证程度也差强人意。仅有18%的家庭农场能基本保证，60%的家庭农场的保率不足50%。 [10]所以90年代末，新建家庭农场的速度放慢，而其解体的速度加快。按照统计，1992年每100个家庭农场中有4个停业，1993年为14个，1998年为80个。1998年初，俄罗斯农业中共有27.4万个家庭农场。[11]这种激进的、以行政命令强制推行的农业机构改革，只是形式上的改组，并没有使生产组织得到改善，没有建立起刺激农业生产发展的激励机制。

由于家庭为基础的农场个体化进展不顺利，俄罗斯才转向推进国家和集体农场的股份制，即由农场工人成为国家和集体土地的股份持有人，并因此将国有和集体农庄所有的土地，改造成为股份制农场。1995年俄罗斯国有农场所有的土地从1991年的58.2%降为16.5%，集体农场从40％降为17.2％，股份制农场从0.3％上升为53.9％，个体私有部分（包括私人农场、私人的联合农场和家庭自留经济）从1.8％上升为12.5％。换言之，目前只有很小一部分俄罗斯土地真正由农民家庭经营，而绝大部分土地（87.5%）由国家、集体和股份制农场进行企业式的经营。[12]

三、以农地进入流通领域为核心的农业私有化是俄罗斯大私有化的必然结果

俄罗斯农业私有化、特别是对《农用土地流通法》的通过，在俄国内各党派、各阶层反应不一。尽管俄共仍坚决反对，其领导人久加诺夫甚至提出要发动200万人签名，要求就农用土地流通问题举行全民公决，但该法仍然得到俄罗斯绝大多数地区州长和行政长官的支持，特别是一些较大的农业省份态度非常积极。这也从一个侧面反映了俄罗斯社会转型对土地制度创新的需求。正如“统一”全俄社会政治运动领导人佩赫金在该法律通过后所讲的：“这具有非常重大的意义，因为农地私有化使得农民有权将土地抵押获得贷款，这是农业市场化的关键条件”。

2、规范土地买卖，有效打击黑市交易和腐败行为。在俄罗斯，人们一般认为，俄罗斯土地关系的变革始于1990年通过的联邦土地改革法。1991年又通过了联邦土地法规。从1990年到2001年总共通过了41项联邦法，33项总统指令及近百项政府决议。[13]除此之外，不同的地区也都通过了自己的法规，一些地区甚至率先通过了本州的土地法，允许农用土地自由流通。这就使得土地立法呈现出非系统化、水平参差不齐、又相互抵触的局面。常有学者批评说，由于法律不健全，使俄罗斯土地流转发展受阻。由于没有统一的法律，一些地区出现了土地黑市和半黑市。这些土地买卖尽管是以合同为基础进行的，但为了逃税，交易各方都尽量压低价格。这一问题在俄罗斯带有普遍性。 [14]俄官方和学者均提出，土地黑市交易不仅使国有资产缩水，而且为行贿受贿、官员腐败开了绿灯，与其任黑市泛滥，不如尽早立法，使其合法化和规范化。可见《农用土地流通法》的通过具有一种必然性。

3、《农用土地流通法》为俄罗斯农业向规模化和效益化发展提供了法律保障。俄罗斯农业中存在着许多让人费解的现象：一方面俄国土地面积居世界第一，拥有最广阔的可耕地，20世纪初曾是粮食的出口国。另一方面俄国又长期是世界最大的年粮食进口国之一。俄罗斯农业长期上不去是由多种原因造成的。从农业经营方式的角度看，不论是照搬西方发达国家发展家庭农场的模式，大规模建立农户经济，还是像中国实行联产承包责任制，与俄国原有的以机械化在大面积上发展“大生产”的模式都是不相适应的。对这一点，俄国内的有识之士早从自己的实践中认识到了。在一些率先自行实行土地流通的农业产区，已经出现了土地向大生产者集中、发展大农业企业的趋势。俄政府对1997-1999年农业企业的状况所做调查后得出结论：财务状况比较稳定的企业是那些建立了生产—加工—销售即实现了农工商一体化经营方式的企业。俄罗斯决策层已充分肯定了这种土地向大生产者集中、开展规模化经营的方向。普京总统明确指出，“农场应当得到支持，但这不是惟一的农业劳动组织形式，未来属于大的商品生产者。”

4、《农用土地流通法》的通过将有助于吸引国内外的投资。普京上任后，俄罗斯出现了一切以经济工作为中心的局面，包括开展积极的经济外交，以吸引战略性投资者参与其结构改造和经济复兴。但总体看，吸引外资的情况并不令人满意。据分析，国内外战略投资者不急于进入俄罗斯经济的原因是存在着“反投资壁垒”，“私有化方面的限制对俄罗斯的投资环境产生了消极的影响”。普京指出：“缺乏对土地问题的调节，是投资过程中的很大障碍。谁会把钱投向别人的土地上的项目？土地已进入国内流通，而且没有发现有害。这个问题的解决，我们拖得太久了，时间已经耗尽。不调节土地问题会对人们的生活、对经济产生不良影响，降低投资积极性，产生腐败。”[15]

从整个过程可以看出，俄罗斯农业私有化是一个庞大的系统。这种大规模的制度变迁不可能是一朝一夕、更不可能是一纸命令就可完成的。但我们有理由相信，如果俄罗斯政府进一步做好农业私有化的配套制度的创新和制度供给工作，也许俄罗斯人所期待的那种有效率的农业就离他们不远了。

注释：

[1] 参见[俄]С. Сай：《各个阶段的土地改革》，载俄罗斯：《经济与生活》，1999年7月31日.

[2] 参见[俄]Сергей Киселевк：《土地所有制：倒退还是前进》，载俄罗斯：《经济与生活》，1999年7月31日。

[3] 全俄农业问题和信息研究所：《俄罗斯的农业改革》，2000年莫斯科俄文版，第91页。

[4]〔俄〕《经济学家》1996年第3期。

[5]〔俄〕《农工综合体：经济与管理》1996年第5期。

[6] 参见[俄]Евгений Васильчук：《农民的私有化证券——土地份额》，载《俄罗斯报》，2000年1月11日。

[7] 参见[俄]Андрей  Глушецкий：《俄罗斯人想要土地吗？》，载俄罗斯：《经济与生活》，1999年7月31日。

[8] 参见俄科学院院士А. Емельянов ：《俄罗斯体制改革中的土地问题》，载俄罗斯：《经济学家》杂志，2001年第6期。

[9]《俄罗斯统计年鉴》，俄罗斯国家统计局，莫斯科1998年版。

[10] 方康云：《俄罗斯家庭农场的发展与现状》，《东欧中亚市场研究》，2002.04。

[11]《俄罗斯统计年鉴：统计汇编》，俄罗斯国家统计局,莫斯科1998年版。

[12]根据《俄罗斯统计数字》，莫斯科出版社1995年版计算。

[13] 参见俄经济和贸易发展部副部长Александр Маслов：《土地市场化》，载《俄罗斯报》，2001年10月30日。

[14] 参见俄科学院院士А. Емельянов：《俄罗斯体制改革中的土地问题》，载俄罗斯：《经济学家》杂志，2001年第6期。

[15] 见http://www.strana.ru。

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