爱华网揭秘土地市场:地方打着国有旗号掠夺农民土地
地方政府打着国有旗号掠夺农民集体土地
人们论及宏观调控必提两个“根”，一是银根，一是土地根。而土地又包裹缠绕着银根
。至关重要的地根到底是怎么回事？
中国改革论坛23日在北京举行，中国体改研究会课题组提出了《推进要素市场化》的研
究报告。对于如何打破地方政府垄断与会专家仁者见仁，智者见智。极端的主张是再把
土地所有权重新分给农民。
法规留下政府“掠夺”漏洞
政府垄断一级土地市场的权力是法律所赋予的。政府要启动一级土地市场，就必须凭借
行政权力获取到可供出让的新增土地资源，即收回城镇中已被原土地使用者占用着的土
地，或征用农民集体所有的土地。在现行法律和政策的规定下，收回城镇已被占用的土
地要比征用农民集体所有的土地的成本大得多。因此，大量征用农民集体所有的土地，
就成为地方政府解决一级土地市场供给来源的主要方式。与土地征用制度相关的是征地
补偿制度，法律规定：征用农民集体所有的土地，要“按照被征用土地的原用途给予补
偿”。这意味着，地方政府在征用农民土地时，仅按照土地生产农作物的损失进行补偿
，即可以将农民集体土地转为城市国有建设用地。这种法律规定为地方政府特别是城市
政府凭借行政权力公开地“掠夺”农民集体所有的土地，以极低的成本积累城市建设资
金提供了正式的制度渠道。
在城市政府出让土地方面，尽管2004年8月31日起“招拍挂”制度的实行是土地出让制度
的一个进步，但并没有从根本上解决土地资源配置的市场化问题。由于土地市场的源头
是政府独家垄断的，既不能有效地遏制城市政府寻求利益最大化的扩张冲动，也不能彻
底铲除政府官员腐败的制度根源。因为只要存在管制、存在行政审批和许可，被赋予权
力的官员就有通过权力进行寻租的客观基础。
土地使用权交易成本过多
在政府尤其是城市政府垄断一级土地市场的前提下，我国的二级土地市场———土地使
用权转让、出租、抵押市场发育非常缓慢。其中，最主要的障碍是，进入二级土地市场
的成本过高。
首先是获取存量土地交易资格的成本过高。城镇国有土地使用权转让或房
地产转让纯收入的20％－40％要交给国家。此外，还要缴纳房地产税（按房地产交易额
的12％计征）和所得税（按企业利润的33％计征）。这样，土地转让收入的一大半就被
国家拿走了。由于取得土地交易资格的成本过大，致使大量原土地使用者要么宁可土地
闲置也不愿进入二级市场，要么采取各种变通手法转让土地，以规避国家的高额税费。
第二是获取增量土地的出让价格过高。为了积累城市建设资金，地方政府在出让经营性
用地上漫天要价，将大量的公共基础设施、服务设施投资摊入地价。往往从农民那里几
万块钱征来的地，稍微做个“几通一平”，出手就是几十万。城市政府凭借行政权力开
出的垄断价格，致使大量的购买者望而却步。
第三是交易主体身份的法律限制。根据现行法律，国家为了公共利益的需要，可以对农
民集体所有的土地实行征用；农用地转成非农建设用地，必须先变成国有土地；农民集
体所有的土地使用权不得直接出让、转让或者出租于非农建设用地。这种法律规定武断
地将农民集体排斥在土地市场之外，使农村集体土地所有权的基本权能事实上衍化为土
地使用权。这种权能替换在很大程度上改变了土地所有权的法律地位，从而使农村集体
土地所有权高度弱化。从市场的深层构造来看，两个不同的所有权主体是进行交易的基
本前提，法律的公正性恰恰应该是保障权力的有效行使，而不是剥夺人们已经拥有的权
力。因此，对于现行的法律规定只能有一种解释，剥夺农民集体所有权直接进入二级土
地市场，仍然是计划经济下国有制优越于集体所有制的传统意识形态在作祟。
从整体上来把握，政府仍然在运用行政权力决定土地资源的配置，市场交易价格被各种
行政特权制定的垄断价格所替代。
民间土地市场于法无据
在市场化改革的大背景下，如果政府配置资源的效率极为低下，人们会自动地突破体制
的束缚而选择市场配置资源的方式。
在上世纪80年代，民间土地市场为民营经济的崛起创建了重要基础。在国家政策松动之
前，以土地作价联营，以私房出租、转让的民间土地市场开始活跃起来。然而，在1988
年以前，无论是农村还是城镇，集体或国有的土地使用权的转让都是非法的。1988年以
后，政府启动了土地市场，允许土地使用权的合法转让；1990年颁布的《土地管理法》
也对农村兴办乡镇企业使用集体土地开放了禁令。但由于政府构造的土地市场本身存在
的诸多弊端，自发的民间土地市场仍然十分活跃。
在上世纪90年代，民间土地市场为国有经济的平稳退出提供了最后的支持。在巨额不良
债务、大量冗员和企业“办社会”的沉重压力下，国有企业要寻找退路，尚可利用的资
源只剩下企业本身所占用的土地了，且这些土地大都是处于城市的黄金地带。然而，根
据法律规定，通过行政划拨方式获得的土地使用权，必须补办国有土地使用权出让手续
，并补交土地出让金以后方可转让，否则仍是违法。而在现实中，大量的国有企业已到
了资不抵债、濒临破产的境地，根本没有能力支付巨额的土地出让金。为此，一些地方
政府创造了许多变通做法。应该说，这在当时也是非法的，但考虑到国有企业改制的现
实困难，国家于1998年发布了《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》（即国
家土地管理局8号令），针对国企改制和破产过程中存在的问题，调整了土地使用权转让
的有关法律规定：“对国有企业改革中涉及的划拨土地使用权，根据企业改革的不同形
式和具体情况，可分别以国有土地使用权出让、国有土地租赁、国家以土地使用权作价
出资（入股）和保留划拨用地方式予以处置。”对属于“国务院确定的企业优化资本结
构试点城市范围内”的工业破产企业，“土地使用权出让金应首先安置破产企业职工，
破产企业
将土地使用权进行抵押的，抵押权实现时土地使用权折价或者拍卖、变卖后所得也首先
用于安置破产企业职工”。
进入到2000年以来，鉴于政府操控的二级土地市场标的较高、手续繁杂、重复征税等弊
端，越来越多的开发商开始转向民间土地市场，采取各种变通办法，盘活手中闲置的土
地资源。通常的做法是，收购房地产项目公司的股权，双方签订股权转让协议，并按规
定办理股权转让的变更登记手续，收购方就能够实现对整个土地开发项目的控制。与土
地使用权、房地产项目或者在建工程转让等方式相比，房地产项目公司收购不需要缴纳
成交金额3％的契税和交易手续费。还有一些外来的开发商采用合作及买断土地开发权的
方式拿地，与握有土地资源的本地企业合作开发、分享开发利润。再有的方式就是买断
土地开发权，将前期手续已办理完毕的土地买下来，自行开发。
显然，民间土地市场存在着种种不合理的现象。诸如，对法律尊严的藐视、交易行为的
扭曲，以及逃避税收和公共管理制约等问题。民间土地市场以“非法交易”的方式，反
映了市场供求的真实变化，在无形中将市场机制引入到土地资源配置的调整过程中。更
重要的是，民间土地市场以其特有的博弈方式，对现有的体制和法律框架提出了挑战，
迫使国家不断地向着市场配置资源的方向进行调整，由此引导着土地要素市场化的实际
进程。
