建国以来最大群体事件 建国以来至2003年的四次经济低谷

第一部分：建国以来至2003年的四次经济低谷

中国上世纪50年代以来到目前发生过4次周期性经济低谷。不同时期的政府应对手段显著不同。1970年代前基本是以直接使用政治手段大量将城市失业人口转向农村；1970年代末，使用的是熟悉的1960年代的手段，即从农村改革入手；1990年代后则开始在周期性危机演化中学习宏观调控，形成了“中国特色”的对付经济危机的手段。

一、改革开放前的周期性经济低谷回顾

1.建国之后的首次“政府经济”低谷及对策(1958－1962)

1978年改革开放之前的中国经济属于典型的“中央政府经济”，而周期性低谷也很明显地发生过。上世纪50年代，由于苏联支持中国的第一个5年计划(1952－1957)大约54亿美元的工业投资到1957年突然停止，政府经济随即陷入困境，财政赤字从1958年约为60亿，到1960年达到100亿，比例从5.6％增长到14.3％，危机遂于1960年发生。1958－1960年三年赤字总额达到200亿元，而当时的财政收入最高才600亿人民币，高额赤字挤占了财政用于扩大再生产，增加就业的开支。因此，1960年以后中央政府为了应对危机，动员几千万城市人到农村去生产自救，以缓解城市的失业。中国的城乡二元结构由此形成。

1960－1962年，国家财政年收入进一步由572.3亿元下降到313.6亿元，有限的收入还必须偿还外债，因此，经济严重衰退。这种典型的大萧条，在国内被称之为“三年自然灾害”。此后则是缓慢的经济复苏阶段。由于政府放缓工业化速度，放松对农村基层的全面控制，允许农民搞“三自一包”(这在20年后再次重演，只是改名叫“家庭联产承包责任制”了)，随之，农业生产全面恢复，农业税收占财政收入的比例也由8％上升到22％，经济形势逐渐好转。

2.第二次低谷及对策(1978－1980)

1972年中国恢复了欧美日外交关系，同时再一次得以依靠西方投资加快工业化进程；但很快于1974年再次出现超过100亿人民币的财政赤字。到1977年，进一步引进西方设备，终于使得1978－1979年的财政赤字进一步增加到每年将近200亿人民币，占当时财政收入的比例高达20％左右，于是，改革前进入第二次经济低谷。改革前这种财政赤字型的经济危机成因很清楚———政府在国内经济基础薄弱而不得不大规模举借外债用于工业化投资。与其它较晚进入工业化的发展中国家之最大不同，在于中国人口规模巨大，资本严重短缺。中国最初的工业化动员底层民众，低成本地把过剩的人力资源转化为国家工业化基本建设的人力资本，形成大量劳动力投入水利、道路建设的图景。1980年的经济萧条使得政府再次采取与1960年相似的“放松控制”的政策，主要是降低农业税收，提高农产品价格，允许农民承包土地，开放集市贸易。这几乎是为缓解1960年的上一次经济挑战而采取的“三自一包”政策的翻版。因此，这也是中国改革从农村起步的真实原因。

第二部分：中国改革开放后的两次经济危机与宏观调控

1.第三次危机：起因与对策(1988－1991)

1982－1983年中国经济进入复苏阶段。同期，也是中国农村改革在全国推进的时候。由于粮食产量每年创历史记录地增加20％，中国不仅第一次用自己的力量解决了吃饭问题，而且同时，农业产值也提高到工农业生产总值的40％。从某种程度上，中国的国有企业改革是由农村改革所催化而成。1984－1986年再次进入高涨阶段，GDP跃升超过15％。工业产值增长幅度加快，内需显著增加；但随之物价指数也跃升超过10％，同期财政赤字增加到每年约100亿元。

分析那次危机爆发成因，我们认为是中国当时典型的政府经济即计划经济，试图引入市场手段的制度成本。其中较重要的是由于中央政府开始学习使用银行体系作为投资手段，而垄断金融体制条件下的低利率政策，相对于较高的物价水平而言形成“深度负利率”，任何单位获取投资本身即是意味着吃进利差；又由于那时国企单位的固定资产投资总额中一般有40％－50％会以各种渠道转化为社会集团消费。因此，自1983年以后，非生产性建设投资也大幅度增加。在这种投资和消费“双重膨胀”压力下，供需矛盾和由财政赤字转化的超发货币量终于引发出1988年的全面通货膨胀。1980年代中期的经济高增长和物资严重匮乏，导致匈牙利人科尔内的“短缺经济”成为热点话题。随之，1988年夏季出现官商囤积紧缺物资、百姓抢购一般消费品，造成物价指数高达18.6％。此期间，处于转型初期的政府宏观调控决策显得仓促，并且因利率调整幅度大而导致生产停滞。由于1986－1988年使用传统的行政手段强行压减投资消费双膨胀未能奏效，政府遂于1988年下半年连续大幅度调高存款利率，以此吸纳社会即期货币，减轻通胀压力，长期存款利率跳跃式地升高70％－80％。而同时贷款利率又在行政强制下不得提高，于是，造成银行当年出现400多亿政策性亏损，最终充入财政变成500亿赤字。高额赤字迫使政府于1989年改变决策，相应地大幅度调高贷款利率，危机又恶性循环转嫁给企业。

这种流量资本调节的极端性措施造成的后果即：银行高利率造成企业资金成本大幅度提高———使用流动资金贷款最多的商业企业被迫减少资金占用，改购进为代销，向生产企业转嫁成本负担———生产企业如法炮制，缓付原材料款向原材料企业转嫁产品成本占压资金负担———连锁负债迅速波及全社会。中国人称之为“三角债”。此后则是1989－1991年的3年“市场疲软”。为了走出萧条阶段，政府曾经采取向国营大中型企业倾斜政策，投入1500亿贷款，但此时的连锁负债已达2000亿之巨，同期国营企业库存产品占压资金也已超过1000亿元。国营企业亏损面已超过50％，政府遂不得不将“全面倾斜”改为“点贷解扣”，亦即给重点企业优惠贷款来解开债务链条。由于国营企业连年亏损，造成以国企税收为主要来源的政府财政连年赤字。中央政府曾经于1989年秋冬之交试图上收财政和外贸权利以解决财困，受到地方政府顽强抵制。于是，以减少财政赤字为目标的城市福利和保障制度改革在全国开始推行。这种大规模的城市福利和保障制度改革产生了三个意料之外的结果。其一即是老百姓为了医疗、养老和子女教育等开支，而不得不长期保持超过40％的存款率。这种使国家能够集中资金的所谓优势，只在当时社会保障和公共品制度不完善的情形下才可能具有。由此派生的结果之二，则是中央政府与金融资本直接相关，亦即所谓最高权利与最大资本的必然结合。进一步派生的效果之三，即为与金融资本紧密结合的中央政府保留对资源性战略产业的控制而逐渐退出一般制造业，我们推测这可能是1990年代中期被中国人称为“抓大放小”的国企改革政策出台的内在原因。

2.第四次低谷：“第三代领导集体”面对的挑战及其对策

1992年邓小平“南巡”之后，中国经济渐渐复苏，并随即转入高涨。刺激经济复苏的兴奋剂有两支：

一是1988－1989年的高利率政策失败之后，政府又把利率连续调低到甚至低于原来水平，高利率时期大量吸收的存款必须贷出，因此资金环境暂时相对宽松，同时资本市场初步开放，低利率政策又使货币持有者转向风险大但收益率高的股票、证券市场和其它投资市场。二是上世纪八十年代中期以来中央财政连年赤字，半数以上县级财政长期亏损，政府利益在财政分配难以满足的情况下，集团消费依然以每年递增25％－30％的速度迅速膨胀。可以行政占有的流量资本已经被吃空，注意力被迅速集中至即占即盈的房地产投机。全国性的开发区“圈地运动”，和房地产、股票、期货三大投机一齐上的存量资本瓜分浪潮忽然间似狂飙拔地而起，暴富了一批投机于权钱交易的食利者。

与此同时，腐败问题变得尖锐。此时，“生产性腐败”这个西方概念和“地方政府公司主义”这个源于中国的概念成为国内外经济学家讨论的热点。这是因为中国经济在1993－1994年进入高涨期，全社会固定资产投资从1992年的7600亿，跃增70％至1993年的约1.3万亿。地方政府压低资源价格引来外部投资，使得1992年进入中国的FDI陡然增长150％。其实，任何对存量资本的重新分配都会促进经济成长，何况不可再生的土地资源通过“圈地运动”一次性地资本化。最典型者如珠江三角洲，香港85％的制造业转移到此，使得广东省85％的FDI来自香港。由于1989－1991年中国经济长达3年的萧条阶段是被1992年初中止，并迅速进入高涨；形成经济高涨的最主要动力，仍然是政府，典型的政府经济。只不过这次是地方政府作为经济主体，通过“以地生财”追求地方财政收益。一个普遍的现象是，各地各级政府借口大量征占农民土地搞“开发区”，迫使农业劳动力大规模转移；当年，中国出现前所未有的4000万农民工流动，此后逐年增加。另一方面，新的产业资本所有者和“民工群体”短期内在中国大量地产生。在这个阶段，地方政府主导的高增长，对中央政府构成挑战的问题集中在两个方面：

其一是金融风险，连续8年的财政向银行透支，已吃掉了国有银行全部自有资本金，使中国金融系统负债超过100％；政府于1993年末宣布不再向银行透支，而是发行1200亿国债抵补财政亏损，但国债由银行部门购买占其总额的70％。更为紧迫的是1994年上半年外债总额从上年800多亿美元激增到1200亿，而外汇储备大幅度下降。此刻，中央政府迅速决策实行“外汇并轨”，本币大幅度贬值(名义汇率一次性下降57％)；出口受到强烈刺激，使得中国经济的对外经济依存度(FTD)达到43％。其二是社会风险，地方政府聚敛财富的大规模圈地运动，导致普遍的不满，于是，以“治理、整顿、充实、提高”的宏观调控政策正式提出。但是，各地方政府已经进入以“开发区”招商引资为主的增长方式，已经很难调头，接着中央提出“稳定是压倒一切的”，采取一些新的措施，抑制地方政府的土地征用。在这种情况下3年宏观调控才于1997年实现了“软着陆”，并于1998年开始了以财政扩张时期。1998年新政府试图重新启动经济，大幅度增发国债推动GDP，加强中央金融垄断的做法，表现出明显的“制度路径依赖”。从1990年代后期到2003年，总计有近6000万城镇国营和集体企业职工下岗；有接近4000万农民离开土地。同期，中央地方矛盾依然没有根本解决，地方利益与部门利益之间的”条块冲突“也明显加剧。

第三部分：当前面临的挑战及战略调整

本届国家领导人强调构建“和谐社会”、“三农问题，重中之重”，加快全面取消农业税，与“全面建设小康社会”目标基本一致，与上一个10年的政策导向则有所不同。

1.当前的挑战主要是1990年代遗留问题.中央政府面对的与10年前略有相同。

以沿海发达地区和大都市为首，再次开始了地方政府主导的第二轮“圈地运动”。可以认为，这是地方政府对于1998年以来中央加强金融垄断的一种负面反应，因为使用土地做抵押贷款，是最容易得到已经严重过剩的银行资金的方式。因此，本文认为这第二次圈地的特征是地方企业与中央垄断金融的交易所导致的“以地套现”。这种交易的制度成本是失地农民进一步增加，尤其是人地关系紧张的沿海地区。比如有资料显示，浙江征用57.7万亩耕地，造成87.8万失地农民。全国范围的圈地运动形成的失地农民大约4千万以上。1990年代中期的宏观调控中停止征占耕地的时候，中国耕地面积是19.51亿亩，到2004年中央政府下命令停止征占耕地的时候，中国耕地面积减少到18.51亿亩。其中政府公布的非农建设用地被批准的是5076万亩，但仅2002－2003年的建设用地就占用了3806万亩。一般情况下，中国内地非法征用土地通常是合法数字的20％－30％，实际上农民被政府征用土地可能达到6600万亩。如果按每亩地价30万元计，则有19.8万亿。农民得到的补偿平均3万－5万元，也就是说自从1998年政府恢复征占土地以后，有至少15万亿的土地增值收益被各地政府和企业获取。这一方面会使得地方政府超国民收入搞基本建设，出现城市的短期繁荣；另一方面也使得地方政府与房地产业形成利益同盟。例如，北京市2003年房地产投资达到1202亿元，占社会总投资的56％；2004年继续超过50％。对此，中国社科院易宪容指出，国内房地产业要挟着整个中国经济。如果国内房地产崩盘，整个国家经济就可能发生危机。这正是中国经济结构严重失衡、银行贷款呆坏账增加、形成泡沫经济的重要原因。

此外，1997年以后由于农村政策的失误导致农民收入连续4年负增长；城乡居民现金收入差距到2003年增大到3.4：1，把城市居民实际得到的福利计算为收入，则城乡收入差距高达6：1，成为世界之最。占人口70％的农民消费已经下降到低于25％；中国的内需确实难以扩大。

2.2004年宏观调控中的中央地方

在2003年地方政府大规模征占土地的同时，农民因土地被征占而反抗的事件也增长，有资料显示，占群体性治安事件的比重的三分之二；尽管中央政府连续发出文件、召开全国性会议，多次向地方派出“调查组”、“工作组”，但到年底不完全统计，耕地面积仍然减少200万公顷以上，粮食产量下降到1990年代以来最低；同期，被查出属于非法或违规征占土地的案件超过10万件。追求GDP增长和各地不择手段地竞争“招商引资”是他们得到地方“保护”的主要理由。这种已经普遍化政令不畅问题，显然不能靠一般手段处理。中央遂于2004年的年初作出开展“宏观调控”和停止征占土地半年的决定

据2004年的调查，虽然大部分地方官员和企业家实际上对中央的“宏观调控”有不同看法，大多数经济学家也对此作出负面反应。但是，由于中央直接处理并惩处了涉案的地方官员，毕竟起到了警示地方政府的作用。而且，中央行政性地紧缩“银根”和“地根”也在一定程度上起到了抑制经济过热的作用。同时，在上年产量大幅度下降的压力下粮食价格显著上涨，以及中央开始对农民进行直接补贴的政策支持共同发挥作用，导致粮食形势好转，农民收入也有恢复性增加。可见，中央政府既采取了1990年代与宏观调控的相结合的特殊行政手段，也吸取了那次紧缩过度的教训。我们认为只要保持政局的稳定，中国的稳定和增长就能够继续。

3.2005年的挑战与对策

客观地说，以中央强调的“科学发展观”来衡量，到目前为止，宏观调控政策的实际效果还有限，继续实行宏观调控成为接下来的政策导向。实际上，以扩大内需来拉动经济增长的战略仍然没有条件得到落实。中国的经济增长还是得靠投资和外贸，而并非靠政府期望的国内消费来推动的。2004年社会消费品零售总额53950亿元，比上年增长13.3％，扣除价格因素，实际增长10.2％，仅比上年加快1个百分点。而另一方面，2004年全社会固定资产投资达到70073亿元，比上年增长25.8％，高于年初预定目标10个百分点；进出口实际增长35.7％，也高于政府年初8％的既定目标。针对这种经济增长的结构问题，进入2005年，中央政府确定投资总规模预期增长16％，进出口总额增长15％，比2004年实绩明显压低。但从一季度的数据看，投资同比增长22.8％，超过中央政府确定的目标；同期外贸增长34.7％，更是成倍超过预定目标。将这两方面的数字放在一起分析可以认为，2005年的宏观政策在实现大幅压低投资和外贸增长速度的预期目标方面存在困难。

中国居民消费对GDP的贡献占37％，而一般市场经济国家则是消费占三分之二。如果长期靠投资拉动增长，形成的生产能力3－5年内就必须靠消费来支撑，否则就会转化为对金融的压力。过去一般产业投资主体是民营经济，现在重化工则是政府支持的企业从银行借贷投资，中央的计划手段难以有效控制。而当前兴起的重化工投资周期大约5年形成供给能力，如果这轮投资周期之后出现生产过剩，其结果很可能是银行坏账增加。中国的银行存差1999年仅仅1.2万亿，5年内就快速增加到2004年的7.2万亿。巨额资金滞存主要是因为社会差距过大所引发的安全感不足所造成的。根据世界银行计算，中国目前“基尼系数”，已经超过0.45，国内学者普遍认为今后进一步上升是必然趋势。少数富人的消费基本满足、难以增加，多数群众缺乏支付能力。有鉴于此，政府利用近年来财政形势好转的机会加快社会转移支付制度改革的安排，是从宏观上扩张需求的最佳选择。这也是中国把“构建和谐社会”作为执政党新的执政理念的经济解释。

4.外部风险正在迫近

随着中国经济对外依存度超过70％和FDI接近6000亿美元，外资和进出口对国内经济的影响增大。东部沿海地区“外商投资，大进大出”已自成体系，一方面带动国内经济增长，另一方面也将国际金融风险传导到国内。因此，在国际通胀趋势上升、国际金融风险加大的情况下，中央政府不得不将2005年的进出口增速和FDI目标定在较低的区间。此外，近年来随欧元的崛起，美元汇率已经出现的大幅度下跌，可能给中国带来更大的外部风险。如果美国不能争取到满足平衡贸易逆差的国际资本流入，则美国的进口就可能会出现负增长，中国生产过剩危机的可能性将加大。目前的战略调整的最终效果可能需要一段时间方能显现，但从长期看，中国仍然是和平条件下全球最具发展潜力的国家。

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