社会保障：我们该走哪条路

    1. 根据我国的国情和国力，社会保障究竟该走哪条路？目前，我们面前至少有三条路：一是正在走的路，叫做“社会保险+城市低保”；二是酝酿好几年的路，叫做“个人帐户为主、社会保险为辅”（周小川，2002）；三是尚处于设想中的路，认为我国搞不起社会保险，只能实行狭义的社会保障（高书生，2002）。

    2. 这三条路的本质区别是：我国该不该采用社会保险的方式搞社会保障？实践中，社会保险一直是我国社会保障的主要载体。近几年，“两个确保”的实施和“城市低保”的超常规发展，虽然对社会稳定发挥了极其重要的作用，但这并不能撼动或取代社会保险的主体地位。

    同现实中的做法不同，酝酿或设想中的另两种思路并不倚重社会保险，但取舍程度有差异：一种思路建议保留社会保险，但要将其置于辅助地位；另一种思路观点鲜明，我国搞不起社会保险。

    3. 我国社会保障该走哪条路，这是涉及社会保障目标模式再选择的大问题。这会使一些人产生某种误解：仿佛又回到了10年前。因为1993年前后，在决策层曾发生过一场关于社会保障目标模式的争论。本文所讨论的主题，同10年前那场争论不同。10年前那场争论隐含一个前提，即我国社会保障的重点是改革和发展社会保险，争论的核心是如何确定社会保险的制度模式，焦点在于养老保险该不该实行社会统筹与个人帐户相结合；而本文所要讨论的主题，恰恰是10年前被隐含的前提，即我国能不能搞得起社会保险。

    4. 探讨我国社会保障究竟该走哪条路，是社会保障理论界面临的新问题，也应是决策层关注的大问题。近几年，国内学术界特别是研究宏观经济的专家学者，对社会保障的议论很多。比如，面对我国宏观经济中出现的通货紧缩趋势，有人认为社会保障领域的改革走得太慢，也有人认为社会保障领域的改革走得太快，观点虽然针锋相对，但指向很明确：社会保障对居民未来预期的影响不可低估。又如，北京大学陈平教授提出的“建立统一的社会保障体系是自损国际竞争力的短视国策”观点（陈平，2002），在社会保障理论界引起轩然大波，被视为“颠覆性意见”。陈平教授的观点值得进一步推敲，但把社会保障同我国国际竞争力联系在一起，这种研究视角是社会保障理论界过去所缺少的。

    目前，社会保障理论研究中出现的两种倾向，需要引起足够的重视：一种倾向是，只追求社会保险自身的制度完美和资金平衡，至于社会保险成本多大、对参保企业和个人会产生怎样的影响，似乎不在研究视野内；另一种倾向是，以研究宏观经济见长的学者在探讨社会保障问题时，往往也纠缠于社会保险某个险种的制度缺陷和资金平衡。克服这两种倾向，首先需要确立新的研究理念：社会保障虽说是件大事，但再大它也只能算是宏观全局中的一粒棋子。本文拟按照这一研究理念，对我国社会保障中若干全局性问题，作些初步探讨。

    二、社会保险：悬在头上的一把剑

    5. 社会保险被确定为我国社会保障的主要载体，大约是在1986年前后。改革开放初期，社会保障并没有被摆上议事日程。被誉为我国经济改革的第一个纲领性文件中，增强企业活力被确定为改革的中心环节，像计划体制、价格体系、劳动工资制度以及国家机构管理经济的职能等方面的改革，均被列为配套改革的范畴。当时，社会保障改革没被列入。但到了1985年2、3月间，中央决策层意识到：社会保障也是个大问题，是改革中必然提出和必须予以配套改革的重要方面，并责成有关部门制订方案。经过1年的研讨，最后确定：改革和建立新的社会保障制度，重点放在社会保险制度的改革。

    6. 社会保险作为全新的保险福利制度付诸于实施，是在1986年的下半年。1986年7月，国务院决定：自1986年10月1日起，国有企业在新招收工人中普遍推行劳动合同制，同时为合同制工人建立社会保险制度，以解决其退休养老和失业保险（当时叫待业保险）问题。此举可被看作是我国社会保险的“预演”，它旨在关闭“新人”踏进旧制度的大门，并依靠“新人”规模不断扩大，让留在旧制度的“老人”随时间推移逐年减少，最终用新制度取代旧制度。从制度转轨看，这项改革举措属于“渐进式改革”的范畴，是明智之举。但在社会保险的全面建设中，这种改革策略渐渐被遗弃了。

    7. 上个世纪90年代是我国社会保险的全面建设时期。1993年，中央确定了社会保险的制度框架；1994年，中央有关部门制订了相应的实施方案。特别需要强调的是，社会保险是统称，但它不是综合性制度安排：方案是按照险种分别设计的，实施是分险种逐步推进的。这同1951年实施的劳动保险，在制度架构上有显著区别（高书生，2003a）。依照方案设计，我国社会保险包括养老、失业、医疗、工伤和生育等5个险种。目前，失业和工伤保险均已颁布条例，养老和医疗保险仍停留在国务院决定层次，生育保险则以部门规章加以规范。

    8. 以立法的形式推动社会保险，一直是很多人多年的愿望，并为此付出了艰苦努力。八届全国人大曾将《社会保险法》列入立法计划，10年前，国务院有关部门还成立了专门的起草领导小组和工作班子，并于1995年5月向国务院提交了《社会保险法（草案）》。但一直到1999年1月，《社会保险法》仍被国务院列为“抓紧调研论证，条件成熟时提请审议”的法律草案。社会保险立法受阻，表面上看来似乎是其实践尚不充分，但深层次的原因在于：社会保险像是悬在头上的一把剑，并在很大程度上妨碍了改革、发展和稳定。

    9. 社会保险像是改革路上的“城墙”。国有企业和事业单位在改制、改组和改革过程中，常被这堵墙撞得“头破血流”。

    把国有企事业单位过去承担的保险福利职能分离出来，由专门的社会保险机构承接，形成独立于企事业单位之外的社会保险体系，为国企改革和结构调整创造良好的社会环境，这是中央已经确定的大思路。但是，在现实中常常遇到社保机构“不予接纳”的情况。某城市劳动保障局副局长直言不讳：并不是谁想参保就能参保的，离退休人员多、抚养比高的是不允许进社保的。社保机构更像是保险公司。

    企事业单位为分离其保险福利职能，需要付出很高的成本：一是按规定缴纳社会保险费，费率不低于工资总额的30%；二是为离退休人员支付不被社保机构认可的统筹外养老金，这也是一笔很大的开支，每人每月少则百余元，多则几百元；三是建立补充医疗保险，国家规定单位出资额在工资总额4%以内的部分，允许从成本中列支。此外，国有企业在关闭破产时，要按在职职工工资总额的一定比例（资源枯竭企业为31%）计算10年，一次性拨付社保机构；事业单位转制为企业，必须参加社会保险，除了按规定缴纳社会保险费外，还被要求补交一大笔养老和医疗费用，其中补交医疗保险费用的标准为：按当地已参保机关事业单位退休人员的人均医疗费用计算10年。

    10. 面对社会保险这堵厚厚的“城墙”，下岗职工也常常表现出无助和无奈。谁都知道下岗职工的隐性就业率很高，但自愿同原单位解除劳动合同的却不多。下岗职工最担心的是，同原单位脱离关系，将来谁发给养老金、谁报销医药费？理论上讲，下岗职工再就业后由新雇主为其接续社会保险关系。问题的关键在于：数额并不算小的社会保险费由谁来负担？在劳动力严重供过于求的就业环境下，让私营企业主、个体业主等负担这笔费用，显然是不现实的，甚至会妨碍下岗职工再就业；而让下岗职工自己掏腰包缴纳社会保险费，仅凭那点经济补偿金恐怕是不够的。现实生活中，“雇黑工”和“打黑工”现象的滋生和蔓延，是下岗职工接续社会保险关系难的佐证。下岗职工的社会保险关系一旦接续不上，若干年后，国家将面对几千万人员的养老和医疗问题，单单靠“城市低保”怕是兜不住的。

    此外，部分垄断行业、事业单位这几年为解决冗员问题，也采取了所谓“买断工龄”、“身份置换”等手段，靠一次性支付一笔经济补偿金，把许多人“扫地出门”。这些人员也将同下岗职工一样，面临着无助和无奈，最终的结果将是“买而不断”。若干年后，国家将不得不再次“埋单”——花钱买安定。

    11. 社会保险又像是发展航道上的“暗礁”。自1998年以来，从专家学者到政府部门，均把稳定和改善国民的未来预期，当作扩大内需、遏制通货紧缩趋势的药方，也都主张撬动社会保障这个杠杆。几年的实践表明，社会保险作为社会保障的主要载体，它同稳定和改善国民的未来预期，呈“反方向”运动。

    俗话说：没什么也别没钱，有什么也别有病。过去有劳保医疗或公费医疗，看病、治病所发生的医药费，大部分能给报销。改革开放过程中，许多单位对医药费报销办法进行改革，个人也要负担一定比例。对此，人们是能理解的，也是能承受的。然而，随着医疗保险覆盖面逐渐扩大，参保企业和职工“恍然大悟”：原来医药费单位能报销90%，参保后只能报销60%左右，医疗保险待遇水平大幅下降。据广东省人民医院医保办介绍，住院医保病人自己负担的医药费，平均占总医药费用的30~50%（包括个人帐户划出部分）。一些大病比如白血病，整个疗程大约需要医药费20万元，其中有近一半需要自费；像尿毒症每个月洗肾要花费五、六千元，自费部分达到两千多元。对于每个人来说，何时患病是不可预测的。为防万一，只得拼命攒钱。

    退休越晚越吃亏，是前些年国企中老年职工的心态。这几年，这种心态开始在事业单位中老年职工中蔓延。科研院所等事业单位转制为企业，必须参加社会保险，将来退休时按企业的办法计发养老金。而按照事业单位退休政策计发的退休金，比按企业养老保险办法计发的养老金，要多出一大块：少则多出一半，多则多出1倍。虽然在5年过渡期内，财政或单位采取发补贴的办法，弥补退休金与养老金之间的差额，但是，距法定退休年龄6年以上的在职人员，是不能享受这种补贴的，这些在职人员恰恰大都属于业务骨干。为了不使退休生活水平比在职时下降过多，在职人员也必须攒钱养老。此外，还有一个后果需要引起注意，即前些年国企大批技术工人挤进提前退休行列，因而造成技术工人短缺，这一幕会不会在事业单位重演？这对国民经济和社会发展所造成的损失，怕是难以估量的。

    12. 社会保险更像是个“火药库”。据国家信访局长周占顺先生透露，自1993年全国群众来信来访总量出现回升以来，已经持续上升了10年。群众信访特别是群众集体上访，反映的问题相对集中，其中“企业改制、劳动及社会保障问题”名列八大焦点问题之首。

    这几年，离退休人员因保险福利待遇而上访的事件不断发生。起先是离退休人员不能按时领到养老金，上访、静坐时有发生；随后是未参保集体企业的离退休人员，因所在单位无力承担养老保险费，因而领不到养老金。为解决这部分人员的问题，政策上开了一个口子，即按当地城市低保标准发放生活费，但实施中却不被这些离退休人员认可；接下来是转制为企业的科研院所的离退休人员，虽然政策规定离退休费标准不变，但转制后离退休费调整要执行企业的办法。在一片反对声中，这项政策不得不“翻烧饼”，重新回到按机关事业单位办法调整。

    13. “两个确保”的实施和“城市低保”的崛起，可被看作是两次投给社会保险的“不信任票”。

    自1998年起实施的“两个确保”，是国家郑重兑现对离退休人员的承诺，为国企改革和结构调整“保驾护航”的英明举措；也是在养老保险和失业保险难以发挥功效的情况下，不得已而采取的过渡措施。中央财政为此支付了高额成本。1998年，中央财政对“两个确保”的补助金额为99.7亿元；到2002年，这项补助资金已达547亿元，其中养老保险补助额为408亿元。

    “城市低保”是从1997年起在全国范围内推行，截至1999年9月，全国668个城市和1638个县政府所在地的建制镇，全部建立起“城市低保制度”，“低保”对象共计281万人。谁都不曾料到，自2001年下半年起，“城市低保”以超常规速度发展，截至2002年底，全国享受“城市低保”的城市人口为2053万人；各地财政用于“城市低保”的资金为112.6亿元。“城市低保”在很大程度上属于对社会保险的“补台”或“救场”，社会保险兜不住的人群，被“城市低保”兜底。其中下岗、离岗、失业、退休等人员，约占“低保”总人数的54.1%。

    三、社会保障：“肥胖”不利于成长

    14. 什么是社会保障？抠这样的概念，或许被耻笑为幼稚或“小儿科”。在社会保障的学术研究和方案设计中，因对社会保障这个概念理解或界定不同，时常会出现“各唱各的调”，没有“共同语言”。为此，界定乃至“净化”社会保障概念，寻求学术研究和方案设计的共同基础，这是很有必要的。

    15. 社会保障和收入再分配。我国对社会保障作出权威性界定，是在1993年11月。党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确划定了社会保障的范围，即社会保障体系包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助、个人储蓄积累保障。很显然，当时并没有区分社会保障和收入再分配这两个概念，把属于收入再分配的部分内容，也划入社会保障范畴中；甚至把个人储蓄这一商业化、个体化的行为，也归入社会保障。社会保障概念泛化的倾向十分明显。

    社会救济、社会福利、优抚安置可被划入收入再分配的范畴，却不能被当作社会保障，它们之间存在很大区别：（1）社会保障属于纵向的收入再分配，即工作期间为社会保障供款，年老时或不能工作（如伤残）则享受社会保障待遇；社会救济、社会福利、优抚安置等属于横向的收入再分配，是国家通过当期财政的收与支加以实施的。（2）社会保障奉行“权利与义务对等”原则，即享有被社会保障惠及的权利，须以承担向社会保障供款的义务为前提；但“低保”对象、优待和抚恤对象等资格的确认，并不以其是否缴税为先决条件。（3）社会保障的对象往往是具体的、明确的，谁按规定缴纳社会保障税或费，会被当作权益记录在案；但社会救济对象、社会福利对象往往是变动的或不确定的，今年是“低保”对象，明年脱贫了，就不再是“低保”对象。

    16. 社会保障和社会保险。按照通常的解释，这二者之间似乎是可以划等号的。这些年来，无论是学术研究，还是方案设计，人们往往都不对二者加以区分。从国际范围内看，二者的区别非常明显：一是从字面上看，社会保障的英文为“Social security”，而社会保险的英文为“Social insurance”。二是从国际社会保障模式上看，有些国家的社会保障以社会保险为载体，如欧洲国家；但也有不以社会保险为载体的，最为典型的是美国。人们公认，社会保障一词是由美国人首先使用的，标志是其1935年颁布的《社会保障法案》。但一些学者在介绍美国社会保障情况时，常常把社会保障混同于社会保险，这是不妥当的。

    区分社会保障和社会保险这两个概念，对于我国社会保障事业发展的意义是深远的。早在10多年前，周小川先生就曾分析说：像我国这样的低收入国家，不宜于搞过多的、与经济实力不相称的社会型保险（周小川，2002）。笔者过去也曾撰文分析，按照我国的国力，是拉不动社会保险这架大马车的（高书生，2002）。本文第二部分对社会保险的实践效应进行的分析表明，把社会保险作为我国社会保障的载体，并不是上策。但不主张搞社会保险，并不等于说不搞社会保障，这是两回事。

    17. 社会保障和商业保险。“多层次社会保障”的提法，目前颇为流行，这是社会保障概念泛化的另一种倾向。按照这种观点的解释，国家法定保险、单位补充保险和个人自愿保险，统统都归于社会保障体系。积极鼓励发展补充保险的思路是值得提倡的，但把补充保险也归于社会保障，混淆了政府与市场的界限。人们年老时从社会保障中得到的养老金，只能维持说得过去的或较为体面的基本生活；为不降低生活水准，在职时最好参加企业年金。而企业年金不该由政府去承办，而应放给市场去发展。

    18. 社会保障和个人帐户。养老金制度的三支柱模式，是世界银行极力推荐的，也逐渐被大家所接受。这三根支柱中，只有第一支柱才属于社会保障范畴；以个人帐户为载体的其它两根支柱，不应被归于社会保障。为此，需要研究明确两个问题：（1）养老金第一支柱中不宜设个人帐户。这是原劳动部在1994年以前一贯坚持的观点，现在看来仍能站得住脚。属于社会保障范畴的第一支柱，只能实行社会统筹，不能搞个人帐户，更不能在同一层次搞“统帐结合”。（2）养老金制度以个人帐户为主导，可能是一种发展趋势，但非帐户化的第一支柱也是需要保留的。为守住体现公平的现收现付制，将个人帐户制视为“异己分子”，这是不足取的；但为引入个人帐户制，却把现收现付制归结为本源的错误（周小川，2002），甚至被当作平均主义和“大锅饭”口诛笔伐，这也是不足取的。

    四、第三条路：寻求共赢

    19. 我国社会保障以社会保险为载体，实践证明并非上策；以个人帐户为主导，贬低社会保障的再分配功效，同统筹经济和社会发展相悖，并非明智之举。走第三条路，实行狭义的社会保障，实现共赢是完全有可能的。

    20. 社会保障的项目设置要少而精，而不像社会保险那样“贪大求全”，是社会保障制度设计应该首先考虑的要件。根据我国的国情和国力，应对社会保障作出狭义而非广义的界定，这是确保社会保障可持续发展的迫切需要。为此，在项目设置上，就不能面面俱到、样样齐全，只能挑选人们最需要的、且难以自保的。参照美国的经验和做法，我国社会保障应只设养老和医疗两大项，其中养老项目中包含老年保障、遗属保障和伤残保障（习惯上统称为“老遗残”）。设置遗属和伤残两项，既便于同《劳动保险条例》衔接，也能增强社会保障的吸引力，并能真正防范部分家庭因主要劳力伤残或亡故而落入贫困。

    社会保障是一项综合性制度，尽管其中设置了分项目，但不允许被拆开实施。这是对比研究社会保险和劳动保险的制度架构差异及效应而获得的启迪（高书生，2003a）。同诞生于1951年的劳动保险相比，无论是制度覆盖范围，还是制度惠及的人群，社会保险都不尽遂人愿。究其原因，除身份门槛过高外，分险种设计、实施也是重要因素。

    21. 该不该把失业保障也纳入社会保障，这在学术界是有争议的。我认为，社会保障项目中不宜设失业保障，依据有三：（1）我国目前的失业保险缴费率为3%，根据国外专家分析，它只能支撑7~10%的失业率。未来若干年内，劳动力供求不平衡是长期存在的，失业率一旦超过10%，失业保险势必“出险”。（2）我国自1986年起搞失业保险，当时是专门针对国有企业而设计的，目的是有利于国企释放冗员。10年后，当国企实施下岗分流时，失业保险却难以承接，“两个确保”专设一保，保障下岗职工的基本生活。大规模下岗分流已经过去，当年创建失业保险的初始条件也已不复存在。（3）我国组织化就业（单位就业）和非组织化就业（灵活就业）并存的格局已经初步形成，2002年单位就业人员只占城镇就业总人数的44.3%。随着自雇人员、自由职业者等非组织化就业人员的规模逐年扩大，今后失业认定都很难，失业救济难以实施。

    22. 社会保障的目标应定位于防止和减少老年贫困，这是我国社会保障制度设计必须研究的大战略。计划生育害怕“养儿防老”观念作怪，扩大内需发愁“攒钱养老”阴魂不散。老年生活“贫困潦倒”是人们都极力避免的，也是同社会发展格格不入的。同时，老年人一旦遭遇生活贫困，往往是其靠自身的力量难以改变的。老年人是最脆弱的人群，是真正的弱势群体。

    依靠家庭成员之间的“自保”，是我国防止和减少老年贫困的重要途径，也是被载入中华民族史册的。但“421”家庭结构的产生和发展，使家庭“自保”面临挑战，甚至会“破产”；依靠“城市低保”减少老年贫困，几年的实践证明是有成效的，但这属于被动之举，长远看不利于渡过人口老龄化高峰；依靠社会保险防范老年贫困，是主动的，在一定范围内也会是有效的。但过高的身份门槛和费率门槛，注定其很难担负起在全社会范围内防止和减少老年贫困的大任。

    采用社会保障的方式，从制度上防止和减少老年贫困，国际上是有成功先例的。据美国费城社会保障署介绍，1935年实施“社会保障法案”时，美国的老年贫困率为70%，但到2000年已降至17%。社会保障是美国老年人保持经济独立的一种手段：对于2/3的老年人来说，其总收入的一半来自社会保障；对于1/3的老年人来说，其全部收入来自社会保障。目前，美国社会保障覆盖90%的退休老人，惠及大约 4300万人。如果没有社会保障，美国将有近一半的老年人生活在贫困之中（李珍等，2002）。

    23. 社会保障不应再像社会保险那样，对退休年龄作出硬性规定，而只明确享受老年保障和医疗照顾的年龄。根据全球趋势，这个年龄限定于男女一律65岁较为适宜。人们根据自身的情况，可选择在65岁以前不再工作，但按月领取社会保障养老金，应在年满65岁以后，即使特殊条件允许提前领取，也不得低于62岁，并且每提前1年要扣减一定比例的养老金；也可选择65岁以后继续工作，对此国家应予以鼓励，即每延迟1年要增加一定比例的养老金。但享受医疗照顾的年龄统一为65岁。

    24. 开征社会保障税，是社会保障制度设计需要研究的另一个重要环节。过去曾对开征社会保险税的时机是否成熟，开展过多次激烈辩论。其中有一个重要前提常被忽略，即社会保险是专门为城市中在单位就业的人员而设计的，社会保险的费改税，是同税收特性不一致的。不同于社会保险，社会保障是开放式的，大门是敞开的，目前除了暂不吸引纯粹的务农人员外，所有在单位就业的人员，包括在乡镇企业和私营企业就业的人员、进城农民工，以及非组织化就业的人员如自雇人员、自由职业者，都允许参加社会保障。开征社会保障税就是顺理成章的。

    社会保障税的税率应根据精算确定，最好能控制在工资收入的15%以内，并由雇主和雇员各负担一半，自雇人员、自由职业者负担全部。为把社会保障税的税率控制在较为合理的范围内，既不增加财政负担，又让雇主和雇员都能承受，确保社会保障的可持续发展，设定社会保障待遇要科学、合理。社会保障决不能成为社会保险的复制品。

    25. 社会保障税应被纳入中央税种，由国税局统一征收，同时建立社会保障预算，实行现收现付、全国统筹。但在以下几个问题上需要统一认识：（1）社会保障层次不设个人帐户，个人缴纳的社会保障税，全部列入社会保障预算，但参保人缴税数额差别在养老金计发时要有所体现。（2）社会保障是全国性制度，实行全国统筹会造成地区间的“杀富济贫”，这是必然的，也是绝对必要的。地区发展差异不应该在社会保障层面上体现，应体现在企业年金或职业年金以及医疗服务水平等方面。（3）建立全国互联互通的社会保障信息网络，准确记载参保人社会保障权益记录，不论在哪里缴纳社会保障税，年老时或因伤残而不能工作，都能被社会保障所覆盖。即使农民工回农村原籍，也能享受到应有的社会保障待遇。

    26. 社会保障以民为本，让大多数人以现在较低的费用，换取未来老年生活的安定，国民是会满意的，“花钱买安定”也是值得的。况且，每月只拿出7.5%的工资收入缴税，对于绝大多数人来说，也是完全能够承受的。

    同社会保险费相比，个人所负担的社会保障税要低得多。按照社会保险制度设定，参保人负担的费率超过11%。而参加社会保障，只用7.5%的工资收入缴纳社会保障税，节省下来的3.5个百分点，还可以参加企业年金计划。这对参保人来说，等于花同样的钱办更多的事。特别是对自雇人员和自由职业者更划算，因为这部分人员现在仅参加基本养老保险一项，就需负担18%的费率，再加上医疗保险至少8个百分点，合计达26%。而参加社会保障只需15%，省下来的11%，还能去买商业保险，未来的生活更有保障。

    27. 既要搞社会保障，又不损害企业竞争力，这对社会保险而言是不可兼得的，但实行狭义的社会保障，是能够找到二者之间的平衡点的。现在，企业或雇主参加社会保险，所负担的综合费率超过30%。据劳动保障部企业人工成本抽样调查，全国制造业企业负担的社会保险费用，1998年人均1760.9元，相当于平均工资的24.9%、人工成本的17.4%。如果按人工成本总额相当于成本费用总额的12.9%推算，参加社会保险会增加企业总成本约2.24个百分点。

    企业或雇主参加社会保障，所需负担的社会保障税税率，最多不超过7.5%，比参加社会保险减少22.5个百分点。如果按上述1998年有关成本数据推算，企业总成本将被减少2个百分点，仅此一项就能增大企业的盈利空间。即使让企业或雇主再拿出8个百分点，为雇员建企业年金和购买商业医疗保险，所付出的代价也比现在少一半。企业或雇主也将是社会保障的受益者。

    28. 我国正在大力推进城镇化，越来越多的农民将离开农村，而选择到城镇就业，大批农民将会扎根或定居于城镇，否则，城镇化只会是一句口号。城镇化是大势所趋，但是，城镇保险福利制度能否接纳越来越多的“新移民”，政府官员和专家学者为此担忧，中央决策层几年前也曾对此深表忧虑。对乡镇企业职工、进城农民工等过去不被城镇保险福利制度所覆盖的人群，实行狭义的社会保障，既能够使这个群体融入城镇，不再感到自己是“二等公民”，又能够使政府降低城镇化成本，并不再紧闭“城门”。

    29. 实行狭义的社会保障，作出各项承诺是极其谨慎的，并且从作出承诺到兑现承诺，“时间差”足足有20年甚至30年以上。我国社会保障能够赢得如此宝贵的“时间差”，是二元社会经济结构“恩赐”的，也是时不我待、稍纵即逝的。打好“时间差”，主动权是能被政府牢牢掌握的。

    目前，乡镇企业职工、进城农民工、非组织化就业人员等，是一个庞大的就业群体，总规模约在2亿至3亿之间。这个群体以青壮年为主体，缴纳社会保障税的时间长达20年或30年以上。笔者曾以目前尚未被社会保险覆盖的人群（含机关事业单位职工）为对象，社会保障税税率按15%、人员按2.6亿人估算，2001年社会保障的筹资规模约为2100多亿元（高书生，2002）。如果再把进城农民工的增量和城镇新就业的人员算进来，每年筹资的增量将为110亿元左右。以上两项合计2200多亿元。这个群体中已经离退休的人员约有870多万人，每年需支付离退休费约760亿元；这些人员的医药费按人均每月400元估算，全年约需420亿元。收支相抵尚有1000多亿元的结余。即使只考虑存量，这笔钱积累20年就是2万亿元。应对30年后的人口老龄化高峰，会有足够的资金实力。

    30. 社会保障就像是一棵参天大树。人人在工作时为其“施肥浇水”，年老时就能“避风乘凉”。国民一旦充分认识到，未来的老年生活是有保障的，而且不用再担心老年患病后得不到及时治疗和因病致贫，谁还会再去拼命“攒钱防老”？稳定的支出预期，来自对未来生活充满信心。

    31. 社会保障不再像社会保险那样，项目设置“贪大求全”、享受待遇不分老少（竟有29岁领到养老金的），特别是不再设个人帐户，政府因此再也不用替民众“当家理财”、看管帐户，同时也摘掉了“不相信民众能管好自己钱袋”的帽子。

    政府与市场间清晰的界限，必将为商业机构带来种种发展机遇。比如，企业年金或职业年金的市场化运营，专为在职人员65岁以前的医疗保险设计保单，等等。保险市场的发展和繁荣，反过来能够减轻社会保障的压力，同社会保障可持续发展“相得益彰”。只有到那时，才有资格像美国人现在那样轻松地说：我们不再相信社会保障。

    五、制度转轨：别再让“中人”烦恼

    32. 我国社会保障的大厦，已不可能在空地上建造。即使以未被社会保险覆盖的人群为对象，实行狭义的社会保障，也会面对保险福利制度转轨的棘手问题。

    33. 相对而言，处理已经离退休人员的保险福利问题较为简便，只要政府郑重地宣布：所有已经确定的待遇标准保持不变，已经离退休人员能够及时分享发展成果，其余需关注的问题只剩下两个，即钱从哪里来、人由谁来管。钱，已经不是问题，以社会保障税筹措的资金，兑现过去的承诺“绰绰有余”；管，也不再是问题，中央反复强调要走社会化管理之路，由社区承接不存在障碍。

    34. 最不容易处理的是在职人员，特别是那些已在行政机关和国有企事业单位供职数年的中年人。这个群体对保险福利制度转轨，既格外关注，又相当敏感，搞不好就会“撞车”、“翻烧饼”，还会在更大范围内引起国民未来预期的不稳定，甚至增加社会不安定因素。

    社会保险为处理这个问题，专门制造了“中人”一词，并分别在养老和医疗保险这两件新衣上打“补丁”：养老金计发办法为“中人”专设“过渡性养老金”，单位缴费中注入个人医疗帐户的部分适当向“中人”倾斜。正如人们所体会或观察的那样，采用特设“中人”的办法转轨，已被实践证明是“败笔”之作。

    35. 放眼全球，我国并不是唯一的正在实行保险福利制度转轨的国家，但像我国这样为转轨而特设“中人”的，实属罕见。

    1980年，智利对其运转了50多年的养老金制度，实行“改朝换代”式的改革，即从现收现付制转向完全积累的个人帐户制。智利政府要求，所有新就业人员都必须参加完全积累的新制度，而当时已经退休人员则允许留在现收现付的旧制度。对于当时200万在职人员，智利政府给予其选择权：要么参加新制度，设立归自己所有的个人帐户；要么留在旧制度，到退休时仍按过去的办法领取养老金。但一旦选择就不能更改。在职人员选择的结果是：160万人参加了新制度，只有40万人留在了旧制度。  4/5的在职人员选择新制度，并不是被政府强迫的，而是被政府鼓励和引导的。当时智利政府采取的两项措施，对在职人员选择新制度颇具“诱惑力”：一是提高工资。个人帐户完全由个人缴费形成，雇主不承担费用，但被要求一次性提高工资，增资幅度为18%。但新制度的缴费率为12.66%，其中10%存入个人帐户，2.66%用于支付管理个人帐户的佣金。二是发放认可债券。这是政府对在职人员过去积累的养老金权利予以补偿的手段，认可债券按4%的年利率计息，持有者在退休时兑现。

    36. 保险福利制度转轨，固然是一次深刻的变革，却不能被搞成一场轰轰烈烈的“革命”。原有的保险福利已成为政府沉重的负担，这是事实。但“操之过急”往往事与愿违，那种以“甩包袱”的思想指导制度转轨，代价是国民未来支出预期的不稳定，甚至造成对政府的不信任。

    关闭保险福利旧制度的大门，不允许新就业人员再踏进旧制度，而必须参加新制度，这已是制度转轨取得的巨大成就。如果能鼓励更多的在职人员也参加新制度，以缩短旧制度和新制度并存的时间，制度转轨的成就会更大。但强迫所有的在职人员一律参加新制度，已被社会保险实践证明是不明智的，代价太大。

    37. 实行狭义的社会保障，对过去没有社会保障权益积累的人群而言，还是有吸引力的；但对现在仍供职于国有和集体单位的人员而言，新制度是否也具有吸引力，不能过早下结论。对于已被保险福利旧制度覆盖的在职人员，政府鼓励其参加新制度是必要的，但必须允许其留在旧制度。

    在职人员选择留在旧制度，其退休年龄和退休养老待遇计发，仍按照现行制度执行，但单位不再为其建立企业年金或职业年金。而选择加入新制度，政府不再硬性规定退休年龄，何时不工作由个人决定，年满65岁可领取社会保障养老金；同时，工作期间单位为其建立企业年金或职业年金，不工作时即可提取，其中单位出资的最低额由国务院根据精算统一规定，并给予税收优惠。

    38. 医疗保障或医疗保险，是一个世界性难题，也是保险福利制度转轨不能回避的。这个问题处理不当，也会造成“天下大乱”。特别是对于过去享受公费医疗和劳保医疗的中老年人来说，年轻时没病不用报销医药费，现在人已到中老年，虽说没得大病、重病，但各种慢性病却“找上门”，经常是吃的药比饭多，每月的药费超百元。这个人群一听到“医改”头都大。至于那些患上大病、重病的人，人员比重虽很小，但这个人群一想到医疗保险“封顶线”以上高额的医药费，是那样的无奈。

    39. 无论是实行狭义的社会保障，对65岁以上的参保人实施医疗照顾，还是稳步推动保险福利制度转轨，妥善处理在职人员的医疗保险，都需要搭建我国健康保健和医疗服务的新平台。这个新平台应该是三层次的：（1）家庭健康保健。这是由全科医生或家庭医生承担的，具体负责公共卫生、健康保健和小病医治；（2）慢性病俱乐部。这可由目前的社区医院或二级医疗机构承担，专门负责为诊断明确的慢性病患者服务；（3）专科和综合医院。这个层次具体负责大病、重病及疑难病等诊治服务。

    40. 搭建健康保健和医疗服务的新平台，离不开资金支撑。但要责任明确，分层次由国家财政、社会保障机构、商业保险公司和受益人（家庭）共同负担。

    家庭健康保健和慢性病俱乐部，应实行年费制度，年费标准由国家卫生行政部门确定和调整。家庭健康保健的年费，由居民家庭和国家财政共同负担，财政负担多少，根据全科医生或家庭医生服务对象的数量确定，并列入公共财政支出科目；慢性病俱乐部的年费，应由患者和社会保障机构或商业保险公司共同负担，其中，社会保障机构负担的是已被狭义社会保障覆盖的已退休人员的部分年费，而商业保险公司负担的是已被狭义社会保障覆盖的在职人员的部分年费（前提当然是单位已为其购买商业医疗保险）。

    至于大病、重病及疑难病的诊治医药费，已经退休的人员应由社会保障机构负担大部分，加入狭义社会保障的所有参保人在65岁以后也由社会保障机构负担大部分；在职人员应通过所在单位购买商业医疗保险解决。

原载《经济研究参考》2004年第18期

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