爱华网注：本文是作者新作《社会保障改革：何去何从》一书的自序，该书即将由中国人民大学出版社出版，下月初发行。敬请各位网友批评指教。
这本书的写作，被我拖延了整整两年半。迟迟没有动笔，主要是在写作体例的定位上犹豫不决。 社会保障的专业性很强，同时又备受各界人士的关注。如何兼顾学术性和通俗性，令专业人士和非专业人士都能满意，确实不是一件容易的事。 这两年我一直在摸索，如何把专业性很强的社会保障知识，用通俗的语言去解读，以被大众所认识、所理解。我之所以要这样做，是基于这样的理念：社会保障关系每个人的切身利益，人人都拥有知情权、评判权；社会保障的改革和发展，以民意为决策依据，才会避免走弯路，才不会“好心办错事”；大众的广泛参与，是我国社会保障改革和发展的希望所在。 这本书就是面向大众的，写给所有关注我国社会保障改革和发展的人们。 一、本书的结论及由来 我在本书所要阐发的核心观点是，我国搞不起社会保险，社会保障改革和发展需另辟蹊径，实施一种不同于社会保险的社会保障新计划。 社会保险是统称，它包括养老、医疗、失业、工伤和生育等5个险种。自1993年以来，社会保险在学术上几乎成了社会保障的代名词，在实践中被看作是社会保障体系建设的重中之重。10多年来，在社会保障的学术研究和政策制定过程中，我国能不能搞社会保险，这是不需要再讨论的，是既定的前提。但我却要把这个既定的前提，拎出来论证一番，最终的结论又是推翻这个既定的前提，主张在社会保障改革和发展思路上“推倒重来”。这是不是异想天开或心血来潮？是不是想标新立异呢？都不是。 我的这一学术观点来自实践，来自我对社会保险实施中所遇到的矛盾和问题的思索。 1、我研究社会保障的经历 我对社会保障的研究已有10余年，按照我的工作经历大致分为三个阶段，即学术研究、企业咨询和政策制定。1994年以前，我在高校工作，主要从事社会保障的学术研究，曾发表过专门研究我国社会保障的文章1。1994年至1996年，我在北京一家大型国有企业从事决策咨询，亲自参与企业养老保险和医疗保险的方案制定，期间我还担任了《经济日报》理论版《双周热点》的专栏作者，专门对刚刚实施的养老保险制度改革方案进行过评述2。1996年年底至2003年年初，我在中央国家机关工作，直接参加了社会保障改革方案的研究制定。 2000年和2001年这两年，是我社会保障研究生涯中最为宝贵的一段时光。2000年6月，我被借调到国务院经济专题调研办公室，参与起草“完善城镇社会保障体系方案”，即通常所说的辽宁省社会保障试点方案（试点工作已从辽宁省扩大至黑龙江和吉林两省）。随后，我又作为国务院体改办的联络员，参与国务院完善城镇社会保障体系领导小组办公室的工作，全程跟踪辽宁省的社会保障试点工作。2000年，在钓鱼台国宾馆举办了两次社会保障高层论坛，斯蒂格里茨、费尔德斯坦等国外著名学者以及国际社会保障协会、世界银行、国际劳工局等国际机构在会上都对我国社会保障改革提出了非常中肯的意见和建议，我有幸两次都直接聆听了智者们的精彩演讲。2000年6、7月间，我陪同刘仲藜主任到保加利亚、德国、荷兰和意大利，专门考察这四个国家的社会保障现状和改革举措。2001年6、7月间，我作为“机关事业单位养老金制度改革研究课题组”成员，同国务院发展研究中心葛延风、王旭两位先生赴美国进行短期访问研究。 2000年和2001年这两年，为我的社会保障研究打下了很扎实的基础。我不仅能够全面接触现实问题，而且能够倾听相关部门的不同意见；不仅能够掌握国内社会保障改革的进展状况，而且能够了解境外社会保障改革的动向；不仅能够听取国内研究机构和专家学者对我国社会保障改革的高见，而且能够聆听境外研究机构和顶尖学者对我国社会保障改革的谏言。 2、我对社会保险的普遍适用性产生怀疑 中国究竟需要什么样的社会保障？社会保障是不是只有社会保险这样一条路可走？这是2001年7月我从美国访问归来，在脑海中始终挥之不去的问题。 在美国访问研究期间，无论是同专家学者交流，还是到社会保障机构考察，我恨不得碰到美国人都在问同样的问题：美国的社会保障是个什么样的？因为在我的印象中，美国的社会保障跟我国的社会保险差不多，养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险等都有，国内有学者甚至把401K、403B、457等养老金计划，统统也归入社会保障。然而，随着我们在美期间不断同美方社会保障方面的学者和官员的交流，我朦朦胧胧地感到，国内介绍美国社会保障的文章同实际情况存在很大出入，甚至是在用国人的社会保险概念去解读美国的社会保障。 研究和认识美国社会保障，首先要厘清社会保障概念，这很重要，也很关键。 如果认同美国的社会保障概念就是“Social Security”，那么，可以很确定地说，它是狭义的而非宽泛的，指的就是通常所说的“老遗残”，英文表述为Old-Age，Survivors and Disability Insurance，简称OASDI。同社会保障相连的另一个词，是社会保障税（Social Security tax）。自1990年以来，美国社会保障税的税率为15.3%，雇主和雇员各负担一半，自雇人员（self-employed People）由个人负担全部。事实上，社会保障税也被分成了两部分，由雇员负担的7.65%分成两块：6.2%属于社会保障（Social Security portion），1.45%属于医疗照顾（Medicare portion）。这从一个侧面说明，美国社会保障概念是一以贯之的。 2004年12月，比利时公共经济学家皮埃尔·帕斯蒂尔到武汉大学讲学，《人民网》记者对其进行了专访。席间，帕斯蒂尔特别提到“Social Security”在英式英语和美式英语中的区别：在英式英语包含的内容很广，比如教育、医疗、养老等等都被称作社会保障，但在美式英语里，仅指养老金或者退休金这一块。3这又从另一个侧面印证了我的判断，美国的社会保障是不同于社会保险的，这是两个不同的概念。 美国不是只有社会保障而没有社会保险，但二者不仅所指不同，而且是分属于联邦和州的不同事务，社会保障归联邦政府负责，社会保险则由州法律规定。失业保险（Unemployment Insurance）是美国社会保险中最为普及的项目，目前全美50个州都已建立。此外，社会保险还包括劳工补偿（Workers Compensation）、临时伤残保险（Temporary Disability Insurance）等，普及程度没有失业保险高。 美国的社会保障是由联邦社会保障署管理的，并被公认是社会事务管理中效率最高的。目前，联邦社会保障署共有66000名雇员，除了负责“老遗残”外，还负责类似于我国城市居民最低生活保障的一项计划，名字叫“Supplemental Security Income”（简称SSI）。这项计划过去由地方财政出资，自1972年起改由联邦政府供款。特别需要说明的是，SSI的资金不是来源于社会保障税，同时享受SSI也不以是否缴纳社会保障税为先决条件。 对美国社会保障“刨根问底”式的研究，使我对社会保险的普遍适用性产生了怀疑，继而引发了对我国社会保障采取何种方式的思考：是继续按照欧洲式社会保险的路子走下去，还是改弦更张、选择类似于美国社会保障的路子试一试？ 2001年10月，在中国人民大学统计学系主办的保险精算和社会保障国际研讨会上，我对我国推行社会保险的合理性提出了质疑，主要依据有两个：一是社会保险费率过高，不利于提升我国的国际竞争力；二是使居民未来预期不确定。当时我还提出，如果社会保障制度改革造成人们对未来的支出预期不确定，因而不敢去增加即期消费，这说明这项改革的方案设计和具体实施偏离了方向，应当及时矫正。4 2002年3月，我在赴辽宁省考察社会保障试点工作期间，又进一步提出了关于推行“低门槛与可持续的社会保障新计划”的初步设想5。这个社会保障新计划只设养老和医疗两个项目，其中养老包括“老遗残”；费率要经过精算确定，大体上控制在工资收入的15%左右；一步到位实行全国统筹、现收现付。我在文章中开明宗义提出：实行社会保障新计划的目的有三个，即改善国民的心理预期、降低社会保障的门槛、增强社会保障的资金支撑能力与可持续性。 3、从宏观上把握社会保障的改革和发展 社会保障虽说是件大事，但它再大也只属于全国一盘棋中的一粒棋子。所以，社会保障的改革和发展，必须服从于、服务于国民经济和社会发展的大目标。 这是我之所以对正在实行的社会保险的合理性提出质疑、继而另起炉灶提出不同于社会保险的社会保障新计划的根本原因。 从宏观上把握社会保障的改革和发展，就不能不对以下三个问题作出回答：其一，如何处理社会保障改革同居民未来预期不稳定的关系；其二，如何寻求社会保障同企业竞争力之间的平衡点；其三，社会保障如何顺应我国工业化和城市化趋势。 自1998年我国出现通货紧缩趋势之后，学界和政界在一个问题上达成了共识，即要把社会保障改革同居民未来支出预期联系在一起，其用意是撬动社会保障这一杠杆，改善和稳定居民的未来支出预期，以促进即期消费、扩大内需，拉动国民经济发展。但是，宏观经济学界在对社会保障改革推进速度的认识上产生了严重分歧：一种观点认为，社会保障改革太慢了，其依据是，由于社会保障不完善，居民对未来支出预期不确定，因而不敢增加即期消费；另一种观点则认为，社会保障改革太快了，其依据是，由于社会保障改革总的趋势是要降低养老和医疗保险福利待遇，使得居民的未来预期是个人支出要增加，因而不得不拼命攒钱，也不去增加即期消费。 事实上，上述两种观点都抓住了要害，所不同的只是指向或针对的人群不同。认为社会保障改革太慢，所指向的是过去不曾被社会保障所覆盖的人群，这一人群将来的养老和医疗完全靠个人及家庭负担，一旦负担不起就会落入贫困；认为社会保障改革太快，所指向的恰恰是过去曾被社会保障所覆盖的人群，主要是国有单位的职工，这一人群过去在养老、医疗等方面都享有很好的待遇，但在改革中却遭到不同程度的削减，一旦被下岗分流，过去积累的社会保障权益又有可能不被认可。 社会保障改革和发展的一举一动，关乎千家万户的切身利益。受历史等因素的影响，我国社会保障的覆盖面很窄，不要说现在的老年人中仅有1/5能领取退休金或养老金，就是在庞大的劳动力大军中，已被社会保险覆盖的比例也不算高。养老保险号称参保人数最多，目前已有1.6亿多参保人员，减去离退休人员4100多万，在职人员参保的也不过只是1.2亿多，即使只把2.7亿城镇从业人员做分母，覆盖比例也很低。所以说，在我国，发展是社会保障所面临的首要任务。目前的数亿青壮年人如果能被社会保障所覆盖，并确信二三十年后年老时每月能领到养老金，有病时不仅能得到及时救治，而且不会因负担一定的医疗费而贫穷，这样的社会必定是令人向往的，生活在这样的国度里，每个人的心态也都将是平和、安逸的，消费岂能不被启动、内需岂能不被扩大？ 然而，在社会保障的改革和发展次序上，改革却被排在了首位。被改革的对象，恰恰是过去已被社会保障所覆盖的人群；改革的总趋势，是养老和医疗保险福利待遇下降；改革的结果，就是过去享有社会保障的人群不敢大胆消费，相反却拼命存钱、攒钱以备将来之需。更令人深思的是，社会保障改革给予人们一种强烈的信号：改革就是国家“卸包袱”、群众“掏腰包”。 事与愿违。这既在意料之中，又在意料之外。 我国社会保障改革的制度设计和方案制定，大都是在1993年和1994年两年间完成的。当时的宏观经济大背景是通货膨胀很严重，治理通货膨胀是压倒一切的任务。包括我在内，几乎所有的专家学者都主张对个人收入实施合理分流6，控制通货膨胀先要制止消费基金膨胀。在这样的大背景下，社会保障改革的制度设计和方案制定，自然而然地被打上治理通货膨胀的烙印。按照制度设计，养老金目标替代率将从80%左右最终降至58.8%，医疗保险待遇从90%左右降至60%左右。在很短几年时间内，宏观经济环境就从通货膨胀转向通货紧缩，而在通货膨胀环境下制定的社会保障改革方案，偏偏是在通货紧缩到来前后集中实施。要论证社会保障改革和通货紧缩之间的相关性，是需要大量的数据和事实支撑的，本书不打算去探究。但有一点是肯定的，居民，特别是过去曾被社会保障所覆盖的人群，随着养老和医疗等社会保险制度改革的实施，未来支出预期变得不再稳定了。 社会保障改革被推到了风口浪尖上，并扮演着非常尴尬的角色。 2002年年初，北京大学陈平教授向社会保障理论界投下一枚“重磅炸弹”，他旗帜鲜明地断言：建立中国统一的社会保障体系，是自损国际竞争力的短视国策。7当时一家理论刊物的主编打电话约我写一篇对陈平教授文章的评述文章，被我婉言谢绝。我认真研读了陈平教授的文章，我的基本看法是：结论有些武断、论证尚不充分，但要驳倒他的观点不容易，因为陈平教授提出了一个令社会保障的学术研究和政策制订不能不引起高度重视的观点，即把社会保障和企业竞争力二者联系起来。 社会保障和企业竞争力，二者之间不存在取舍问题，既不能只要社会保障而不要企业竞争力，也不能只要企业竞争力而舍弃社会保障，明智的选择只能是寻求二者之间的平衡点。恰恰是在这一点上，是不被社会保障的学术研究和政策制定者所关注和汲取的。以企业养老金制度改革为例，自1991年至今，我国企业养老金制度改革方案以国务院名义下发的就不止5个，但每次变更方案，其关注点或兴趣点，往往不去考量对企业竞争力的影响，而只求资金能否收支平衡，说得通俗些，就是定多高的费率才能筹措到足够的资金用于发放养老金。 我之所以把寻求社会保障和企业竞争力之间的平衡点，当作从宏观上把握社会保障改革和发展的第二个问题，除了从陈平教授的观点中受到启发外，还直接受香港强积金局主席李业广先生的启迪。2000年12月，李业广先生出席“完善城镇社会保障体系试点方案”论证会，他在会上特别提醒，香港在2000年实行强积金计划之前，曾对实施该项制度对香港企业经营成本的影响专门做过测算，即雇主和雇员各缴纳工资收入的5%，可增加企业经营成本0.8%。 我曾根据劳动保障部一项全国人工成本抽样调查数据，就社会保险对企业经营成本的影响进行过测算，结果是：1998年，全国制造业企业所缴纳的社会保险费用人均为1760.9元，相当于人均工资总额的27.4%，约占人均人工成本总额的17.4%。8如果按人工成本总额相当于成本费用总额的12.9%推算，企业参加社会保险会增加其总成本约2.24个百分点。 社会保险制度的建立，如果以损伤企业竞争力为代价，无异于“杀鸡取卵”。令人遗憾的是，社会保险正在成为一个筐，把所有的人群都在往里装，不仅要把进城务工人员和乡镇企业职工装进去，而且要把被征地农民也装进去。 经过20多年的改革开放，我国已不再是从前的城乡二元结构，而变成了城乡三元结构，即出现了介于城乡之间的特殊群体，包括进城务工人员、乡镇企业职工和被征地农民。这是一个庞大的群体，不仅绝对量庞大，而且每年增量也很大。据统计，近几年乡镇企业的就业人数基本保持在1.3亿人的规模。据估算，进城务工人员现已超过1亿人，每年增量保守估计也有400万人左右；被征地农民约4000万人，每年的增量约为200万人左右。这三支队伍加在一起的人数，已经超过城镇就业人数。 城乡二元结构转向三元结构，这是符合工业化、城市化规律的。与此相适应，社会保障实际上就要“三线”作战，即在搞好城市社会保障、农村社会保障的同时，还要搞好处于城乡结合部的社会保障。应当承认，面对农村、面对城乡结合部，我国社会保障凸现制度创新与储备的严重不足。在全国范围内，除了上海等极个别的地区采取“量体裁衣”的方式，为进城务工人员等特定群体做出有别于社会保险的制度安排以外，绝大多数地区都固守传统思维，将社会保险当成一个筐，把所有的人群都往里面装。社会保险原本是针对城市居民而设计的，并且只适应有单位的组织化就业人群，现在却要全面推向进城务工人员、乡镇企业职工甚至被征地农民。 我国社会保障的改革和发展已走到了“十字路口”。社会保障究竟该走哪条路，是该决断的时候了。 4、社会保险制度架构的缺陷 如果说对美国社会保障的考察，使我对社会保险的普遍适用性产生了怀疑，并激发我“另起炉灶”，去设计一种不同于社会保险的社会保障新计划；以宏观的视角“俯瞰”社会保障这着棋该怎么走，使我对转变社会保障改革和发展大思路的信心更坚定，那么，从制度架构的角度剖析社会保险的缺陷，则使我“挑战”社会保险的认识得以升华。 2003年元旦刚过，我立即启动了一项旨在宣判社会保险“死刑”的研究工作，即对劳动保险和社会保险进行制度架构上的比较研究。我的基本结论9是：今不如昔。也就是说，在制度架构上，正在实行的社会保险，远不如创建于1951年的劳动保险那样科学、合理。 1951年2月，我国政府颁布了《劳动保险条例》，这是迄今为止我国唯一的一部社会保障法规。它是由全国人大常委会审议通过的、当时的政务院颁布的，在审议颁布以前，条例草案曾刊登在《工人日报》上，供各界人士进行了为期三个月的讨论。 社会保险和劳动保险存在着制度渊源关系，劳动保险甚至也被叫作“劳动的社会保险”10。但在制度架构上，二者却具有很大差别，主要表现为：劳动保险是一种综合性的制度安排，而社会保险只是一种统称，它是分险种作出制度安排的。两种不同的制度安排，在实践中所产生的效果是截然不同的。 首先，制度惠及面不同。劳动保险是综合性的制度安排，企业只要参保，其职工就能够享受《劳动保险条例》所规定的全部待遇，包括伤残、疾病、死亡、养老、生育及供养直系亲属待遇等。《劳动保险条例》自1951年3月起开始实施，到1956年底，全国已被《劳动保险条例》覆盖的职工达1600万人，签订集体劳动保险合同的职工有700万人。综合起来，享有劳动保险待遇的职工人数，相当于当年国营、公私合营、私营企业职工总数的94%。11但是，社会保险是分险种而设定的，企业参保是可以选择的——可以选择全部，也可以只参保某一个或某几个险种，这样，参保企业的职工所享受的保险待遇就是不完整的。据统计，到2004年末，全国养老、医疗和失业保险的参保人数分别为1.64亿人、1.24亿人和1.06亿人12，本身差别就很大。其余两个险种即工伤和生育保险的覆盖面，到目前为止依然很低。 其次，制度费率相差悬殊。劳动保险的综合费率只相当于当时工资总额的3%，而社会保险的综合费率已高达40.8%（养老保险为28%、失业保险为3%、医疗保险为8%、工伤和生育保险分别为1%和0.8%），由企业负担的费率为29.8%，由个人负担的费率为11%。同劳动保险3%的费率相比，社会保险的综合费率显然是过高了。这其中固然包括一些不可比的因素，比如，现在的老年人口比例，肯定要比50年前高出许多。但是，费率从3%陡然升高到40.8%，翻了几番，恐怕仅用人口老龄化因素是解释不通的。从制度架构的角度看，社会保险分险种设计和实施，是造成费率陡然升高的重要原因。因为各险种之间的资金是不能调剂的，养老归养老、医疗归医疗、失业归失业，工伤保险有资金结余，也是不能被用于养老金发放的；同时统筹层次也都不够高，即使在同一个省份，资金都是不能被调剂的。劳动保险所特有的统一机制和统筹机制，在社会保险中均不复存在。 概而言之，本书所提出的结论，绝不是凭空杜撰的，它既以国内实践为基础，又以国际经验为背景；既以宏观上的把握为先导，又以确凿的数据为依据；既以回顾历史和洞察现实为准绳，又以对比制度架构为支撑。上述对我国社会保障改革和发展加以系统研究的“三部曲”，环环相扣。 我在本书所要阐发的上述观点，自2002年提出以来，正在逐渐被关注、认同。2003年8月，世界银行在一份《关于中国养老保险制度债务测算和改革建议》的文件中，把我所提出的社会保障新计划作为一种改革方案，做了时限为75年（2001年至2075年）的精算，结论是：大多数建议均比较合理，同时也切中了现行制度存在的许多缺陷13。2004年和2005年，我应邀先后在北京大学中国保险与社会保障研究中心举办的“双周论坛”、中国社会科学院财政与贸易经济研究所举办的“财经论坛”和清华大学人文社会科学学院举办的“转型经济专题讲座”上进行专题演讲。《中国社会科学院院报》曾以《高书生：社会保障的第三条道路》为题予以报道14。 二、本书的结构与侧重点 既然已把本书定位于面向大众，除了在表述上力求通俗易懂外，更期望能以我国社会保障的过去、现在和未来为线索，便于人们全面把握我国社会保障的制度演变，既能够透视我国社会保障改革和发展的轨迹，又能够把脉我国社会保障存在的矛盾和问题，还能够展望我国社会保障的未来走向。 全书分回顾篇、反思篇。 1、回顾篇：我国社会保障发展史上的几件大事 本篇不打算全面回顾和总结我国社会保障改革和发展的历程，而只从新中国成立以来的社会保障发展史中，撷取几件足以影响我国社会保障走向的大事，以说明我国社会保障改革前实行怎样的制度，社会保障改革要建立起怎样的制度。 这几件大事分别是：1951年颁布《劳动保险条例》；1993年和1994年社会保障改革的调研和决策；2000年国务院制定“完善城镇社会保障体系试点方案”。 选取1951年的《劳动保险条例》，主要想说明这样几个观点： 一是我国社会保障不是今天才有的，早在50余年前已经存在，社会保障研究是不能割断历史的。 二是劳动保险算得上一种很好的制度安排，即使在“文化大革命”中经办劳动保险的工会组织遭到破坏，劳动保险的筹资机制和统筹机制等也被改变，但劳动保险作为一种制度却一直维持下来，直到改革开放初期。 三是劳动保险已覆盖各种所有制企业，在劳动保险制度设计上不存在所有制歧视，至于后来社会保障演变为国有单位职工的“特权”，这同劳动保险的制度设定无关。 四是劳动保险制度曾经在改革开放初期被修复、拯救，始于1983年的退休费用社会统筹就是要修复劳动保险的筹资机制。 总之，一句话：研究我国社会保障不提及1951年《劳动保险条例》，无论如何都是令人遗憾的。 第二个大事便是1993年和1994年社会保障改革的调研和决策。我国正在实施的社会保障的制度框架和改革方案，基本上是在这两年敲定的。在这两年中，中央财经领导小组办公室先后两次组成社会保障专题调研小组，研究确定我国社会保障改革和发展的走向。在这两次专题研究中，当时的国家体改委和劳动部都是绝对的主力，而且在研究养老金制度改革方案过程中，两个部门的观点针锋相对。从这个事件的追忆中，可对以下问题有个更清楚的认识： 一是我国社会保障改革的背景。1992年10月，党的十四大确立了我国市场取向改革的大思路。1993年，中财办组织社会保障专题调研，指向很明确，就是为起草党的十四届三中全会的《中共中央关于社会主义市场经济体制若干问题的决定》提供背景材料和依据。建立社会主义市场经济体制，是我国社会保障改革的大背景。就是在这个《决定》中，社会保障被视为社会主义市场经济体制的支柱之一。 二是我国社会保障改革的取向。1994年中财办组织社会保障专题调研，指向也很明确，就是按照党的十四届三中全会认可的社会保障改革原则，拿出社会保障改革可操作的方案或意见。最后专题调研组共制定了1个总体方案和12个分项方案，加上此前国务院已批准的医疗制度改革方案，共计13个分项方案，涵盖了我国社会保障改革的方方面面。效率优先、兼顾公平，这是当时指导改革的方针，社会保障改革也一样，集中体现在养老金制度改革方案中，当时认为社会统筹的平均主义倾向严重，而引入个人账户制的用意之一，就是在养老金制度改革中也要体现效率原则。 三是我国社会保障改革的争论。1993年和1994年，是决定我国社会保障改革大思路的关键年份，也是社会保障决策部门意见分歧最大、冲突最激烈的时期。争议最大的当属养老金制度改革方案，从国家法定的基本养老金制度要不要引入个人账户制，最后发展到个人账户的规模多大为宜。针锋相对的两种意见已经发展到不可调和的地步。1995年国务院发布的养老金制度改革方案，提供了“社会统筹和个人账户相结合”的两个实施办法，充分体现了这场争论的不可调和性。 本篇要描述的第三个大事，就是2000年国务院制定“完善城镇社会保障体系试点方案”。如果从社会保障的制度演变看，2000年国务院的“完善城镇社会保障体系试点方案”（即正在辽宁、黑龙江和吉林三省进行试点的方案），同1994年制定的社会保障改革方案并没有本质区别，实质性的进展只是把养老金的个人账户由虚变实。这里的看点主要有两个： 一是社会保障改革的大背景发生变化。宏观经济中出现通货紧缩的趋势，国有企业改革进入攻坚阶段，国有企业“三年脱困”和下岗分流对社会产生了很大影响。在这样的大背景下，学界和政界都主张撬动社会保障这个杠杆。 二是出现了“社会保障研究热”。我在前面已经提到，2000年这一年中，在钓鱼台国宾馆举行的社会保障高层论坛就有两次，其他形式的研讨会、国际研讨会不计其数。国际上大腕级的经济学家和社会保障专家，数次为我国社会保障改革出谋划策；国内学术研究机构和政策咨询机构，纷纷拿出社会保障改革的专题研究报告，为我国社会保障改革献计献策。潜心研读这些大腕及研究机构的真知灼见，对提升社会保障的认识大有益处。 2、反思篇：我国社会保障改革和发展必须正视的认识问题
从1951年颁布《劳动保险条例》算起，我国社会保障已走过了半个多世纪的历程；从1993年和1994年中央明确了我国社会保障改革的大思路至今，也已有10多年时光。回过头来看，我国社会保障的改革和发展，有突破也有困难，有机会更有挑战；既有历史遗留问题有待解决和消化，又有随经济社会发展而新出现的矛盾和问题急需破解；还有一些新老体制交织在一起而产生的问题也需要认真对待。 本篇挑选出若干制约我国社会保障改革和发展的重大认识问题进行专门分析，目的是使越来越多的认识问题，经过讨论及辩论能够获得越来越多的共识。 社会保障“欠账”，这是本篇所要讨论的第一个认识问题。这几年，媒体时不时会报道说，我国在社会保障上欠老职工几万亿的债务，更有大学者经常在论坛或会议上疾呼，要划拨一定规模的国有资产用以归还欠账。此外，社会保障理论界也常常埋怨：都是这个“欠账”拖拽了社会保障改革的“后腿”。对此，我要进行两个方面的分析：其一，社会保障“欠账”是算出来的。我在本书中将列举几种精算结果。其二，社会保障“欠账”的产生和规模，是同养老金制度改革的制度设计和转轨方式密切相关的。我研究的结论是，我国既然选择了“社会统筹和个人账户相结合”（简称“统账结合”）的养老金制度模式，就无法回避社会保障“欠账”，但我国制定的制度转轨方式不是缩小“欠账”规模，而是扩大了“欠账”规模，而且企图经过体制内消化的方式逐年“偿还”；由于对“统账结合”实施条件认识不足、实施时机把握得不够好，最终造成制度设计的目标不能实现。我的建议是：“统账结合”养老金制度模式，在我国实施条件不够成熟，不应再纠缠下去。 本篇所要讨论的第二个认识问题是人口老龄化。我的总体判断是：人口老龄化对社会保障的影响，远没有学术界渲染得那么严重。对人口老龄化提早作出预案，未雨绸缪，这是无可非议的。但在这个问题上所出现的“一边倒”和过分夸大的倾向，继而对社会保障改革和发展产生误导，则必须引起重视和反思。我在本书中将重点介绍人口学界对我国人口老龄化的预测，同时强调两个方面的观点：一是我国只是刚刚踏进人口老龄化门槛，65岁及以上的老年人口所占比重，刚刚达到国际公认的老龄化标准，我国应对人口老龄化高峰尚有20多年的准备期；二是应对人口老龄化，不一定非要在国家法定的养老金制度引入个人账户制，因为现收现付制也能应对人口老龄化。当然，我也不是绝对反对个人账户，只是不要由政府直接管理。 本篇所要讨论的第三个问题，便是社会保障“赎买”。“赎买”这个词是我借用的，特指事业单位改革中出现的所谓“买断工龄”、“身份置换”等行为。这种倾向随着我国事业单位改革的全面铺开，大有蔓延之势。我在本书中重点分析社会保障“赎买”的典型案例，一方面剖析“赎买”这种方式所存在的潜在风险，另一方面陈述我对事业单位不宜纳入社会保险体系的理由。 社会保障的城乡衔接，是本篇所要讨论的第四个认识问题。我在前面已经说过，我国社会保障的改革和发展已呈现“三线同时作战”的局面：既要搞好城市社会保障，又要顾及农村社会保障，还要兼顾城乡结合部的社会保障。同时我也尖锐地提出，目前有一种倾向非常明显，那就是企图以城市社会保险统领城乡社会保障建设，对此，我既表示忧虑，更表示反对。我在本书中试图对城市社会保险“下乡”动向，以及把社会保险变成一个筐，把所有人群全往里面装等所造成的危害进行剖析，以期引起关注。 改革需要操作艺术，其精髓在于：如何把复杂的问题用简便的方式予以妥善处理，而不是相反。 按照这一理念，我体会，在我国社会保障的改革和发展上，急需做好三件事：一是设计一种社会保障新制度，新制度必须放眼未来，面向全社会，但不能为兑现旧制度的承诺而设计；二是关闭社会保障旧制度大门，门里边的人可以走出来（参加新制度），但门外边的人绝不能再走进去；三是制定从旧制度转向新制度的过渡方式，主要为过去已被社会保障覆盖的人群而设计。 关于设计社会保障新制度，我重点强调三点：第一，未来的社会保障，其目标应定位于老年社会保障，即从制度上防范老年贫困。第二，必须面向全社会，绝不能只盯着国有单位的职工，至少要把目前尚未被社会保险覆盖的人群都纳入视野。第三，社会保障不采取社会保险的方式，不设立个人账户。 我在本书中提出一种低门槛、开放式和可持续的社会保障新制度，要点包括：一是项目少而精，只包括养老和医疗两大项目（养老含“老遗残”）；二是项目捆绑式，养老和医疗两大保障项目整合在一起，不允许参保者采取分拆的方式参保；三是只规定享受社会保障待遇的年龄（年满65岁），不规定退休年龄，参保者何时不工作完全由自己决定；四是参保成本低，费率控制在工资收入的15%以内，参保单位和个人各负担一半，非组织化就业人员完全由个人负担；五是参保方式要灵活，只规定缴费年限，或把缴费年限折算成点数，允许间断性缴费；六是不设个人账户，实行全国统筹、现收现付。 关于养老金制度转轨方式，我特别强调：在退休养老上只设老人和新人，而不像目前企业养老金制度改革中那样设“中人”。对于过去已被社会保障覆盖的在职人员而言，要么留在旧制度，要么加入新制度，允许其选择。选择留在旧制度，退休年龄和退休金标准仍执行原来的办法，但不排除国家今后会采取“小步快跑”的方式提高退休年龄，比如每年增加几个月，同时退休金标准将按照退休前几年的平均数进行调整。对于在职人员选择加入新制度，国家应予以鼓励。比如，允许参保单位为加入新制度的人员，在社会保障之外设立个人养老账户，注资额在工资收入一定比例内的给予免税优惠。 关于医疗制度转轨，建议对离退休人员和在职人员分开处理。离退休人员的医疗待遇水平不下降，费用由社会保障新制度筹措，但要制定切实防止医疗服务过度和浪费的管理制度和办法。在职人员的医疗保障采取两种方式解决：自达到法定退休年龄起，进入社会保障新制度；在未达到法定退休年龄以前，通过购买商业医疗保险的方式解决，费用由所在单位和个人共同负担。 为保证医疗制度平稳转轨，我在本书中建议搭建健康保健和医疗服务的新平台。这个新平台包括三个层次：一是家庭健康保健，具体由全科医生或家庭医生承担，负责公共卫生、健康保健和小病医治；二是慢性病俱乐部，具体由目前的社区医院或二级医疗机构承担，专门负责为诊断明确的慢性病患者服务；三是专科和综合医院，主要负责大病、重病及疑难病等诊治服务。
引注：
1 这个阶段的代表作是：重构社会保障体系，《经济日报》1994年1月14日。我在这篇文章中把我国社会保障存在的弊端概括为一句话，即“小毛驴拉不动大马车”。《文摘报》很快就在学术理论栏目的显著位置予以摘要转载，还有一篇专门的综述文章，收录了我的观点（参见韦诚，关于完善社会保障制度的理论观点简介，《社科信息》1994年第10期）。2 文章的标题是：如何转换养老保险模式，《经济日报》1995年10月23日。3 参见钟心，比利时经济学家帕斯蒂尔纵论中国社会保障，人民网，2005年1月13日，转引自社保在线网站（www.cnss.cn）。4 高书生，当前社会保障领域存在的突出问题，载袁卫等主编：《中国保险监管与精算实务》，中国人民大学出版社2003年4月出版。5 高书生，关于推行“低门槛与可持续的社会保障新计划”的初步设想，《内部文稿》2002年第15期。6 当时我担任《经济日报》理论版“双周热点”的专栏作者，曾发表几篇文章对此进行观点评述。详见高书生，收入分配向个人倾斜，合理与否尚存争议，《经济日报》1993年3月30日；话说居民消费的潜力，《经济日报》1993年6月29日；加强宏观调控难在哪里，《经济日报》1993年8月31日；谈谈消费基金膨胀问题，《经济日报》1993年10月29日。7 参见陈平，建立中国统一的社会保障体系是自损国际竞争力的短视国策，《参阅文稿》2002年第12期。《中国改革》2002年第4期摘发了这篇文章的前四部分。8 参见劳动和社会保障部规划财务司、劳动工资司，《中国劳动力市场工资指导价位（2000年）》，中国劳动社会保障出版社2000年12月版，第188页、184页。9 详尽的分析参见高书生，中国社会保险制度架构的缺陷，《经济理论与经济管理》2003年第5期。10 1948年8月，第六次全国劳动大会通过的《关于中国职工运动当前任务的决议》第三章“关于解放区职工运动的任务”中提出：“在工厂集中的城市或条件具备的地方，可以创办劳动的社会保险。”（转引自严忠勤主编，《当代中国的职工工资福利和社会保险》，中国社会科学出版社1987年版，第299页。）11 严忠勤主编，《当代中国的职工工资福利和社会保险》，中国社会科学出版社1987年版，第307页。12 参见劳动和社会保障部、国家统计局，2004年度劳动和社会保障事业统计公报。13 参见世界银行东亚区，中国养老保险制度债务测算和改革建议，第61页，2003年8月，内部文件。14 参见《中国社会科学院院报》2004年11月9日。
