爱华网*本文为《中国社会保障》杂志2006年第2期的“社保评论”栏目而作。因版面限制等原因，该刊在刊用时作了一些删节。在这里发表的是原文稿。
国务院针对我国经济社会发展以及养老保险制度运行过程中出现的新情况和问题，作出了完善企业职工基本养老保险制度的决定，确定了当前完善养老保险制度的十个方面的主要任务。此举受到人们的广泛关注，被称为“养老新政”。其中尤为引人注目的，是对部分积累模式所作的结构调整。
20世纪90年代中期以来，我国确立了社会统筹与个人账户相结合的社会养老保险模式（简称“统账结合”或者“部分积累”模式）。在这种模式下，养老保险基金分为社会统筹基金和个人账户基金两大部分，前者是由企业缴费形成的公共养老金，承担着现收现付职能并具有社会互济性质；后者由企业和职工共同缴费形成，属于完全积累式个人养老基金。这种制度设计的初衷主要在于，既能够满足当前退休一代人的养老金给付需要，又可以建立个人预先积累基金，以应对未来人口老龄化条件下产生的养老金支付风险。根据现行制度的一般设计，社会统筹基金由企业缴费构成，筹资费率为工资总额的17%；个人账户基金由企业和职工共同缴费形成，费率为本人工资的11%，其中有3个百分点从企业缴费中划入，8个百分点来自职工个人缴费。然而由于众所周知的原因，个人账户长期以来处于在“空账”运行状态，目前的计账规模估计高达8000亿元左右，，形成了“部分积累模式”名存而实不至的局面。。
为了实现既定制度的定型，国务院决定在保持既定费率水平的条件下，对养老保险基金结构作了调整：企业缴费全部纳入统筹基金，个人账户规模缩减，全部由个人缴费形成（因而被赋予了政府管理的强制性个人养老储蓄的属性）。与统账结构的调整相关联，同时对基本养老金计发办法作了相应调整。一是改变了基础养老金不计缴费数额和实际缴费年限的差别，一律按统一标准发放的办法，代之以根据在岗职工平均工资、参保人指数化平均缴费工资和实际缴费年限等因素计算的差异化给付标准。二是改变了个人账户养老金按固定的退休预期寿命确定给付标准的办法，代之以根据退休时城镇人口平均预期寿命和退休年龄等因素计算的、较有弹性的给付办法。三是根据职工工资和物价变动等情况，建立基本养老金正常调整机制。
上述政策调整的主要意图之一，在于固化部分积累的制度模式，增强制度的可持续性，而这一意图又是以加大社会统筹基金比重、缩小个人账户规模来实现的。从制度设计及其实施效应作进一步观察，“养老新政”明显带有增强现收现付功能、降低个人积累机制在体系中的地位和作用的政策效应。
首先，从调整后的统账结构上看，统筹基金的筹资能力增加了17.6%，个人账户规模相应缩小了27.3%，这一调整具有财务上和制度上的双重意义。在财务效应方面，既可以增强统筹基金的筹资能力、减轻当前养老金支付压力，又可以缓解做实个人账户的财政压力。在制度效应上，则提升了养老保险的互济性，降低了个人积累机制在养老基金筹资和给付中的权重。换言之，在制度模式上坚持了既定的部分积累性质，在数量结构上则显现出扩大现收现付、减弱个人预先积累机能的倾向。
其次，从养老金计发办法的改革来看，个人账户与统筹基金在老年保障水平上带有此消彼长的趋势。一方面，由于基础养老金引入了“本人指数化月平均缴费工资”的因素，从而由统筹基金部分地弥补了（或替代了）因个人账户规模缩小而减弱了的个人自我保障功能。另一方面，从总体和长期的趋势看，个人账户养老金的预期给付月数将随着退休时平均预期寿命的延长相应增加（以1990—2000年的数据作参考，这10年间全国人口平均预期寿命增长了2.85岁，合34.2个月），月给付标准占账户基金的份额将减少，从而个人积累因素在全部养老金给付中的比重将趋于下降。
再者，随着养老金水平正常调整机制的建立，政府对社会保障的出资责任将加以明确和规范，而这类资金来源于国家财政的转移支付，带有鲜明的现收现付特征。并且，基础养老金和个人账户养老金在基金性质上的区别，决定了它们的给付水平调整机制及其结果上的差异，前者将随价格、工资“双指数”的综合变动结果而滑动（使养老金的实际购买力不因价格指数和工资指数的增长而下降，并且分享经济发展的成果），后者则主要受利率等资本收益水平的影响。由于价格指数、工资指数带有持续增长的一般特征，而利率无论是作为银行货币的市场价格还是相机而行的政策工具，其变动的方向和水平并不确定（例如，以1993年为基准期，1994—2003年的10年间，全国职工平均工资指数每年平均增长14.7%；而银行一年期存款的利率水平则由1993年7月的10.98%下降为2002年2月的1.98%，2004年10月上调整为2.25%），因此基础养老金水平将随着价格指数和工资指数的增长而增长，个人账户养老金水平则呈相对下降趋势。
综上所述，通过适当加大社会统筹基金的支付能力、缩小个人账户规模与作用的方式对基金结构和计发办法加以调整，同时强调按照建立公共财政的要求加大政府对社会保障的资金投入，这些措施将有助于改善养老保险基金筹资结构，缓解当前面临的养老金支付和做实个人账户双重压力，实现部分积累制度的可持续发展。同时也表明，具有现收现付性质的社会统筹基金经过数量结构的调整，能够在代际赡养、社会互济与个人激励约束等机制之间建立既相互平衡又相辅相成的内在联系。
至于人们普遍关心的“养老新政”是否会降低养老金水平的问题，笔者认为，对当前已退休的“老人”来说，养老金数额不存在任何“降低”的可能性；对未来退休的“中人”和“新人”，其给付水平将主要取决于“过渡性养老金”具体计算方法（仅对“中人”有意义）， “退休时在职职工平均工资水平”与“本人指数化月平均缴费工资”这两个因素之间的相关性设计，以及财政出资责任的制度化、规范化状况。由于引入了“本人指数化月平均缴费工资”因素，基础养老金的个人激励与约束性质有所增强，对于那些及早参保、缴费期长、缴费基数高的人显然是有利的。应当关注的是，在养老金具体结构的设计上，如何合理确定激励性与共济性之间的度，既保障那些就业稳定、收入稳定且收入水平较高的参保者享受较高的养老金待遇，又让那些就业和收入不稳定、收入水平较低的参保者获得较多的共济，过上较“体面”的退休生活。如果收入较高的人发现本人按“新政”计算的养老金水平低于按现行办法测算的水平，那么这恰恰是社会养老保险制度的社会互济性质的体现。
《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》是上个世纪90年代以来，中央政府在养老保险制度改革方面制定的第四个法规性文件。这本身就意味着，我国社会保障制度改革（乃至各个领域的改革）是一个不断探索和发展的历史过程，在体系构建和制度安排上并不存在一成不变的“绝对真理”。在这一过程中，既要克服特定历史条件下形成的局限性，又要适应发展变化了的客观形势，对制度和政策加以调整、改善或者创新，使社会保障制度在实践中不断完善和发展。
