爱华网一、美国国会的预算监督制度 美国宪法规定，财政权是国会的一项重要的权力。国会享有的财政权主要包括征税、举债、拨款的决定、预算审查、预算批准、预算监督和决算的审查。19世纪上半叶，国会对预算监督的效力还很差，政府部门立项比较随意，时常挪用、多用拨款。从19世纪下半叶开始，国会开始建立起授权和拨款相结合、详细分项、注重检查的预算监督程序。与许多国家相比，美国国会对预算形成过程介入得比较深，预算执行过程和预算执行结果监督力度比较大，预算监督制度比较完善。下面，笔者将对美国国会的预算监督制度进行了总结，以期为我国所借鉴。 （一）具有完备的预算法规体系 首先，美国在宪法中详细规定了国会的财政权。宪法至少有四处涉及国会财政权，即第一条第七、八、九项和修正案第十六条。内容包括征税权、举债权、政府开支审批权以及税法制定程序、公款开支(包括政府开支在内的一切公共支出)监督程序和方式等，使议会监督预算的权力有了强有力的保障。 其次,美国国会不断制定法规对预算加以控制,使美国国会预算监督法规体系逐步完善。1921年，国会制定了《预算与审计法》,设立了总统预算办公室和对国会负责的审计总署；1974年，国会为保障对预算的有效控制，通过了《预算扣押控制法》以及《预算和扣款法》，明确了预算报告草案由联邦管理预算局和财政部分别编制，规定了国会预算审批过程和程序；1985年，国会通过了《平衡预算和赤字紧急控制法》，要求政府提交预算报告的日期提前到1月3日后的第一个星期一之前，并规定预算要逐步消灭赤字。 (二)具有完善的预算监督组织机构 美国预算分为联邦预算、州预算和州以下的地方预算。就美国联邦预算而言,国会的预算控制机构较多,下面分别对这些机构的职能做简单介绍: 1、预算委员会。它是1974年开始在国会设立的常设委员会,分别设立于参众两院。其主要任务是,对预算进行综合考察,包括收入部分,支出部分,以及各种支出之间的比较,并向国会提出建议,规定预算的支出、收入、盈余、亏空、公债总额。 2、拨款委员会。它是国会中很有权力的委员会,国会通过的拨款法案主要根据这个委员会的建议和报告。 3、拨款小组委员会。它是实际掌握预算拨款权力的机关,拨款委员会向全院提出的建议和报告主要根据小组委员会的建议和报告。 4、国会预算局。它也是1974年开始设立的机构,国会预算局的成员由专家组成，不是由国会议员组成。设立国会预算局的目的是帮助国会编制预算,主要任务是预算报告、费用估计、经济预测和财政政策分析、记录支出和收入法案、进行特别研究等。 5、审计总署。美国的审计总署是国会两院的助理机构，独立于总统和行政机关。审计总署不仅可以对国家机构的财务进行审查，还可以对所有财政预算开支和国家决算进行审查。 (三)国会对预算的整个过程建立了良好的监督机制 1、国会预算形成的决定和监督 （1）接收总统的预算报告。按照1974制定的《预算和扣款法》规定，总统要在本财政年度（美国的财政年度从当年10月1日开始，到次年9月30日结束）实施110天之后向国会提交下一财政年度的预算报告。预算报告草案由联邦管理预算局和财政部分别编制。联邦预算管理局主要是根据政府各部门在下一财政年度的计划编制“支出总预算”，财政部主要是根据以往收入水平、经济发展现状和预期编制“收入总预算”，最后呈送总统审定。预算报告通常包括三部分:第一部分为国情咨文，第二部分为重具体预算科目，第三部分为重点说明和分析。 （2）拟定授权法案和拨款法案。按照预算程序，在总统提交预算报告之后，众、参两院各委员会、小组委员会，可以就预算报告中自己职责范围内的部分举行听证会，传唤相对应的联邦各部部长、各机构首长及其财政助理到国会作证，并通过国会各个助理机构收集有关资料。国会预算局要在2月15日之前，向两院的预算委员为提交报告，预测未来经济形势并向国会提供“预算基线”。2月25日，各委员会向本院的预算委员会提交自己的预算评估报告。4月1日，两院的预算委员会向本院提交初步预算共同议案。4月15日，国会两院分别表决初步预算共同议案。初步预算共同决议案通过后，众院各委员会根据初步预算共同决议案分配的授权目标，拟订各自对口的机构和项目的授权法案；众院拨款委员会13个小组委员会在初步预算共同决议案的框架内，分别拟订拨款法案。 （3）审议通过预算案。按照预算程序，授权法案和拨款法案拟订完毕，国会两院全院大会从5月15日开始审议、辩论、修正和表决。如果两院意见不一致，还要组成联合委员会进行协商和完成最终表决。如果最后形成的授权法案和拨款法案与原来通过的初步预算共同决议案不一致，还要通过新的预算共同决议案，或者增加征税总额，或者削减支出总额，对预算方案进行“调整”。两院通过的授权法案和拨款法案，最后由总统签署。 2、国会对预算执行过程的监督 （1）对税收、举债和预算变更严格控制。美国将税收和举债的权力赋予国会，以便控制行政机关的筹款活动。在美国，只有众议院可以提出征税和举债法案，政府和其他机构均无权提出。另外，美国法律对变更预算程序也进行了严格规定。按照规定,预算变更须经三分之一以上议员同意方为有效,未经国会批准而修订预算的行为须负法律责任。 （2）对拨款的控制。美国国会对预算执行进行监督的最有效途径就是拨款。按照预算程序，授权是预算监督的第一关，拨款是预算监督的第二关。国会通过了授权法案只是同意立项,政府拿到钱还需要通过拨款程序。即使在预算法案生效以后要完成拨款活动,仍须国会批准。除非根据拨款法案,否则谁也不能从国库提取款项。国会委员会可以要求有关单位提交进展报告或者陈述工作，检查预算执行情况，获满意后才能获得进一步的拨款。预算执行中的开支必须经过审计总署的核准，证明开支款项经过国会立法并符合国会批准的拨款限额。 （3）派驻监察代表对预算执行过程进行监督。为了加强对预算执行的监督，美国国会向各个行政部门派驻监察代表，对所驻部门实施国会授权项目的情况和预算执行进行监督，全面、经常地检查政府使用国会拨款的效益。监察代表每半年向国会送交一份监察报告，列举所驻部门下作中严重的舞弊、浪费、低效和滥用职权问题，并提出改进意见。发现异常情况，监察代表随时向国会提交特别报告。 (4)信息化的监督手段。美国建有全国联网的计算机系统，处理大部分的预算拨款业务、税收征管及监督检查业务。目前，美国联邦税收收入80%以上是通过计算机系统收上来的，50%左右的预算拨款是通过计算机支付的。 3、国会对决算的审计和监督 （1）审计总署对决算进行审计。审计总署有权审计联邦财政预算执行结果，有权审查联邦各部门和公共机构的内部财务状况及其合法性、合理性及其经济效果。审计总署的审计师们经常作为证人出席国会的监督听证会。为了强化审计总署协助国会对决算进行审计的功能，国会通过立法赋予审计总署主动进行审计的职权。审计总署可以定期检查政府各部门管理和使用国会拨款的结果，可以就联邦资金使用状况和效率发表独立评论，向国会报告预算执行结果和决算审计情况。 （2）国会委员会对预算执行结果进行评估。按照法律规定，在接到派驻监察代表关于预算执行结果、审计总署关于决算审计报告后，众参两院各委员会特别是拨款委员会，都有权运用调查、费用分析、效率研究等方法，通过听证会等形式，对预算执行结果进行评估，并向全院大会提交评估结果的审查报告。必要时，国会还要对评估结果的审查报告进行辩论和表决。国会往往通过切断或者减少拨款的办法，废除那些没用或者没有效率的项目；通过增加拨款或者特别拨款的办法，支持那些执行好的项目。如果发生严重问题，还要追究有关责任人的政治责任和法律责任。 二、我国人大预算监督的现状 （一）人大预算监督的组织机构还不健全，预算监督难以发挥效果 在1998年12年召开的九届全国人大常委会第六次会议上，通过了关于批准成立全国人大常委会预算委员会的决定，这表明我国开始注重加强人大预算监督的组织结构建设。但与美国相比，我国人大预算监督的组织体系还很不健全。预算的审查和监督是是一项专业性强、工作量大、内容繁杂的工作，需要人大多个专门机构通力配合与协作才能完成。因此，我国单靠预算委员会对预算进行审查和监督是远远不够的。由于我国缺乏健全的预算监督组织体系，再加上预算委员多数为兼职人员，使得人大不可能对预算进行实质性监督。 （二）人大预算监督机制不完善，没有贯穿预算活动的始终 从各国的实践来看，预算的决策程序大体分为预算的编制、批准、执行、和执行结果的审查等五个阶段。人大对预算的监督，应该体现在预算决策程序的各个阶段。而我国目前人大对预算各个环节的监督机制不完善，表现在：（1）预算编制阶段。我国预算的编制仅由财政部门负责，人大没有对预算的编制起指导作用，这种方式产生的预算不免带有强烈的部门色彩，不能很好的代表公共利益。（2）预算批准阶段。人大缺乏健全的专业机构对预算进行初审，人大代表知识水平不一，预算审查的时间又比较短，这些都使得对预算的审查往往流于形式。（3）预算执行阶段。我国对预算执行阶段的监督是一个薄弱的环节，人大没有专门的审计机构和人员对预算的执行情况进行日常性监督。（4）预算执行结果审查阶段。人大缺乏对预算执行结果的审查制度、评估制度和奖惩制度。 (三)预算的法规不完备，影响了预算监督的有效行使 改革开放以来，我国相继颁布了《中华人民共和国预算法》、《预算法实施条例》、《关于违反财政法规处罚暂行规定》等法律法规，这些法律法规的颁布和实施为我国预算监督提供了一定的法律依据。这些法律法规大多对预算监督只作原则性的规定，没有明确预算监督的机构、程序和手段，权威性、严密性、严肃性和规范性都有待加强。依据以上法律法规，预算监督主体显然还不能有效监督财政分配的各个方面。 (四)法律责任不明确，处罚力度不够，削弱了人大监督的权威 我国预算法只针对行政机关在执行预算过程中的违法行为加以原则性规定,对预算整个过程中的其他违法行为都没有涉及。即使人大及其常委会查出各部门的违法行为,也不能将责任主体绳之以法,使之承担应受的责任,从而降低了人大权威。另外，预算监督经常受制于行政机关、企事业单位、社会团体和个人的干预，对于违纪单位和个人的处罚缺乏真正的威慑力，使监督工作十分被动。这就客观上造成了乱摊派、乱收费、截留挪用国家财政收入、挥霍浪费公款、贪污受贿等违法违纪现象得以滋生和蔓延。 (五)对预算外资金的监督不到位，限制了人大预算监督的范围 预算外资金是财政性资金，但我国预算外资金没有纳入国家的预算安排。预算外资金的使用和管理也成了我国人大预算监督的一个薄弱环节。当前，预算外资金的规模已经在一些地方已经超过了预算内资金，能否对预算外资金和相应的政府行为进行有效监督，关系到人大职能的完整性和政府收支行为的合法性。 三、完善我国人大预算监督的设想 针对我国人大在预算监督中存在的漏洞和问题,借鉴美国国会预算监督的有意经验,笔者认为,我国应重点在以下几个方面完善我国人大的预算监督制度:
（一）加强人大预算监督的组织建设，为预算监督提供保障 完整的预算监督组织体系，是预算监督发挥实效的前提。针对我国的国情，笔者建议，我国在人大中应设立专门的预算委员会、审计委员会。预算委员会和审计委员会的成员应该是全职性的，而且具有较强的专业知识。预算委员会负责对政府提交的预算进行初审，有权传唤相应的政府部门以及举行听证会，在此基础上向人大常委会提出修改建议。审计委员会负责审计预算的合法性以及全面监督预算执行过程，审计委员会可以定期检查政府各部门预算执行情况和资金使用的效益，审计评估政府决算情况，随时向人大常委会报告预算的审计情况。 (二)完善人大预算监督机制，贯穿预算活动的始末 预算由人民代表大会批准，是人民当家理财的重要体现，因此，我国必须建立起完善的预算监督机制，充分发挥人大的预算监督职能。一要严把预算初审关。初审前人大预算委员会要提前介入，主动了解经济发展情况和编制预算的指导思想、基本依据、主要指标及实施措施；预算委员会在初审中要对预算项目和内容要严格进行审查和推敲，必要时举行质疑会和听证会。二要严把预算批准关。除发挥预算委员会的作用外，人民代表大会开会期间应适当延长对预算的审议时问，广泛听取代表的意见，确保预算按人民意志在大会上通过。三要严把预算执行关。审计委员会在人代会闭会期间，负责对各部门预算执行情况进行日常的监督检查，及早发现执行中的问题，为人大常委会提供审查报告；人大常务会根据审查结果反映出来的问题对违反预算案的行为依法予以严肃处理。四要严把预算调整关。在审批预算调整中，要深人调查调整原因，严格把握“特殊情况”，严格控制调整幅度。尤其要防止和杜绝政府先斩后奏，先自行调整后报人大常委会审批的违法行为。五把决算审查关。审计委员会要对各部门的决算进行审计和评估，并向人大常委会提交评估结果的审查报告。人大可以通过审查报告相应调整各部门下一财政年度的预算安排，如果发生严重问题，还要追究有关责任人的政治责任和法律责任。 (三)加强预算相关法规建设,增强预算监督权威 法制原则是预算管理和监督中所必须坚持的一项重要原则。对我国的预算监督而言,法制原则要求进一步细化已有的法律规定,填补预算法规的空白,使预算的监督管理有法可依,增强其权威性。首先,我国应在宪法中对人大预算监督权的规定更加周密，以提高人民代表大会在预算监督中的权威和地位,增强预算法案的强制性。其次,对预算法进行修改和完善，进一步健全预算审议制度,应在法律中增加预算外资金管理的条款,尽快把预算外资金纳入预算内管理。再次，完善预算监督处罚的相关法律规定，对整个预算过程中的违法行为及其他不当行为的法律责任做出明确规定。在此基础上,还应加大处罚力度,对违法者除承担行政责任外,依其行为的性质及程度不同,分别承担经济赔偿以及刑事责任。 (四)进一步加强对预算外资金的预算监督，规范政府的收支行为。 预算外资金只是我国财政资金的一种特殊形态，其管理也应纳入人大预算监督的范围。一方面，我国应该通过费改税等多种形式逐渐取消绝大部分的预算外资金，将其纳入预算内资金。另一方面，各级人大要主动加强对预算外资金的监督。人大除了要求各级政府在政府工作报告和预算报告中要把预算外资金的来源、使用和管理作为一个专门项目向人大报告之外，还要对问题突出的单位进行重点调查，将预算监督权落到实处。（全文完，共5800字左右） 参考文献： 1、尹中卿，当代美国国会的预算监督程序【J】，人大研究，2002年第3期 2、王名扬，美国行政法【M】，中国法制出版社，1995年 3、曹岚，浅谈预算监督的难点及对策【J】，吉林省经济管理干部学院学报，2005年第6期
