爱华网作者王杰甘肃太平洋律师事务所律师 一、对于中国经济奇迹的拷问 关键词：增长奇迹拷问 2006年上半年，国内GDP增速达到10%以上。 中国经济再次显示出增长奇迹。 一方面，国内诸多行业出现产能过剩，社会消费需求不足，另一方面投资增长却毫无衰退的迹象，中国经济似乎陷入了无节制的增长优势。 2004年以来国家实施宏观经济调控政策组合已鲜有绩效。 是什么因素导致中国经济由如此强劲的增长力量？对于这个问题，无论是国内经济学家抑或是国内的政治家都不能不进行现实的拷问。 二、行政权优先与行政权扩张 关键词：渐进式改革立法权能权力约制行政权滥用谈判机制 在计划经济体制向市场体制转型的过程中，由于缺乏系统性的改革理论为指导，改革采取边摸索，边实践的渐进式改革，这就决定了中国的改革是以行政实践为中心的改革，改革以行政机构制定的改革政策为主导，而非以立法机构为主导的改革。二十七年来的经济体制改革也从实践的角度证明了这一历史事实，改革以政策为主导，立法始终滞后于改革，法律的更新次位于政策更新。 在改革过程中，由于中国经济改革的这一特殊属性，国家权力的重心便逐步由立法机构偏移向了行政权，行政权能在改革中逐步发生扩张，立法权能相应紧缩。行政权能的持续扩张导致国家立法权能受到“挤占”，立法权职能部分或更大部分地被行政权职能吸收，在行政权能对立法权能的吸收达到一定程度后，行政权不仅具有行政的权能，而且在更大程度上兼具了立法权能-----尽管这种立法权在名义上只具有准法律的地位。当行政权兼具立法权能与行政权能时，行政权在国家权力的地位由居次转化为居首地位，行政权优先由此而形成。 在没有系统改革理论支持的历史条件下，行政权优先对于改革行为具有一定的积极历史意义：一、行政权优先有利于改革的促成，避免贻误改革时机，克服不必要的理论争论；二、行政权优先，有利于提高改革的效率，可以以行政立法加速改革进程，免除国家立法机构冗长繁琐的立法议事程序和成本；三、行政权优先还可以及时更改修正错误的改革措施，有利于控制和降低改革失误的风险。 但是，随着改革的深化，市场经济形态逐步的构建，社会利益多元化的形成，行政权优先也显示出其不可克服的消极性副效用，因为行政权优先必然引致行政权扩张，过度的行政权扩张对于改革过程而言，容易产生以下弊端： 一、行政权的过度扩张导致立法权权力地位下降，立法权成为行政权的附庸，引致国家立法机制扭曲，法治结构混乱，弱化了国家制度的法制化建设，行政权力缺乏相应权力约制，极易产生行政权滥用和权力腐败。 二、行政权外在扩张容易引致行政权力内部膨胀，而内在扩张则容易导致下位行政权与上位行政权之间也产生了的摩擦，极端情况下，下位行政权的扩张容易造成地方行政在政治与经济利益方面的割据。 三、在缺乏法治结构约束的条件下，行政权过度扩张导致地方政治经济发展形成“人治”社会结构，社会发展缺乏现代民主根基，难以建立与多元化利益相一致的市场化社会制度，社会利益的均衡分配缺乏谈判机制，容易造成利益集团的分化，引致多数人与少数人之间产生利益冲突。 三、行政权扩张与经济无序增长 关键词：内部膨胀民众意志 就行政权优先在促进改革的意义而言，二十七年来，中国经济持续增长与经济体制改革所取得的巨大经济建设成就客观上证明了行政权优先的积极意义。对于这一点，应当是毫无争议的。 但是，在改革过程中，随着国内市场经济改革目标的确立，随着市场经济制度的逐步构建，行政权的过度扩张不仅越来越不适应经济发展，而且已成为了国内经济可持续发展的体制障碍： 一、从法制角度与社会利益冲突协调角度观察，行政权过度扩张挤占立法权职能，导致国家立法始终迟滞于行政权立法，造成国家立法滞后于经济发展，法律制度建设跟不上经济建设速度，落后的法制制度无法协调社会各阶层利益。更为严重的是，由于行政权层次较多，行政权扩张内部膨胀，引发各层次行政权之间发生权力利益冲突，各层次行政权立法规范之间必然也存在冲突，这种上位与下位规范之间、同位规范之间的冲突必然会产生对不同社会利益或相同利益的不平等调整，这一趋势的长期存在显然不利于国内经济的可持续均衡发展，其必然后果必然是国家经济结构失调严重，社会分配差异化显著，经济矛盾盘根错节。 二、行政权的内部扩张导致上级政府对与下位政府的节制约束越来越松弛，地方政府的扩权远大于中央政府的扩权速度，其客观表现事实如下：2004年以来，尽管国家实施了紧缩经济的宏观调控政策，但是由于地方行政权的无度扩张，国家宏观经济调控政策的执行与贯彻不但没有获得落实的绩效，相反地，在2006年，经济的过热增长在地方政府行政权的主导下再一次出现增长奇迹，国内经济结构进一步趋向失衡。
三、行政权扩张导致地方立法机构对于地方政府的权能约制近乎于零约束，地方政府已成为地方政治经济的主宰，地方政府对于财政收入的过度需求导致地方刺激经济发展的偏好不仅超越了中央政府对于经济发展的需求，也完全凌驾于地方立法机构意志之上，完全不顾及地方民众意志，造成地方最高权力机构缺乏正常渠道表达民众需求。2005年初，随着经济过热与加速，商品房市场价格出现异常上升，为了改善房地产市场供求结构，稳定房价，中央政府“七部委”联合出台政策，要求地方政府大力推进经济适用房和廉租房建设，但是，直至2006年一季度末，国内绝大部分城市并未执行中央政府制定的这一“惠民利民”政策，相反地，商品房土地的供应却源源不断。从表面上看，这是地方政府对中央政府政策的博弈行为，但是从背后却折射出的是：在中央政府对地方政府权力约束较弱时，地方权力机构对地方政府执行中央政府政策的监督阙如，同时折射出的还有，作为最能汇集民意、代表民众意志的地方最高权力机构已丧失了其应有的权能，民众的意志只能通过网络传媒获得表达与发泄。房价不仅成为了民众的心病，也成为了温总理的心病，让总理感到痛心。 四、宏观经济调控的软肋 关键词：稀缺资源产权国家所垄断特殊偏好财政需求行政区域自治独占控制 资源的稀缺决定了资源的市场价值，宏观经济的稳定源于对稀缺资源的合理配置。在市场经济环境下，明晰的市场化产权制度给定了稀缺资源的自由配置，市场通过价格机制的引导自由实现资源的配置，实现资源配置供求关系的均衡，即便供求不能完全均衡，国家也可通过财政政策与货币政策供给来辅助市场实现资源配置的均衡。但是，在市场经济不完善的市场环境下，受国家财政需求意识形态影响，如果存在稀缺资源产权的部分或全部为国家所垄断，那么市场价格机制则无法引导资源实现自由配置，国家参与竞争所形成的市场价格垄断行为将成为破坏市场价格机制自发形成并成为导致市场价格机制被扭曲的根本原因。 再进一步假设，如果市场价格被国家参与竞争的垄断价格行为所扭曲，市场本身就无法实现稀缺资源的市场自由配置，那么，由于稀缺资源配置不合理所导致的经济结构的失调将是必然的。市场对稀缺资源配置自由化的需求与国家对稀缺资源垄断的财政需求是完全对立的，反过来讲，由于市场对稀缺资源配置自由化的高度需求与国家对稀缺资源的垄断需求的绝对对立，市场价格机制会被完全扭曲，因此，我们可以推定：经济结构的扭曲根源于国家的财政需求。 在以上市场态势下，如果运用市场化的财政政策与货币政策来调整经济结构，显然会毫无绩效。给定这一结论的充分理由理由是，国家既是市场的扭曲者，又是市场扭曲的校正者：由于国家对于财政需求的特殊偏好具有非市场经济常态的依赖，在现有体制下，一方面财政需求依赖于国家对于资源稀缺的垄断，另一方面，国家调整经济所供给的财政政策与货币政策又有赖财政需求的满足程度。国家对财政需求的这种特有偏好诉求决定了国家与市场之间存在着无法调和的循环矛盾：如果国家要校正扭曲的市场，必须先要校正扭曲的自身需求，如果先校正扭曲的自身需求，国家要校正扭曲市场的政策供给则缺乏充分的来源，也就是说，国家只有通过扭曲市场才能校正自身的需求，这一矛盾的存在导致国家干预经济的宏观经济调控政策必然无效。现实的问题是，在改革过程中，如果缺乏系统的改革方案，国家在一定时期内将无法改变其对财政需求的偏好。 如果理解了以上观点，就不难理解1998年以来在中国经济发展过程中存在的问题。受改革进程渐进性影响，市场化产权改革仅局限于中小型国有资产企业，在能源、矿产以及土地等稀缺资源领域，国家并未及时进行市场化产权改革，因此，在本轮经济增长过程中，当市场化的资源配置与国家参与竞争的垄断经营发生冲突的时候，资源配置必然发生扭曲，经济结构失衡也不可避免。以房地产市场为例，为了满足地方政府的财政需求，稀缺土地资源的国家垄断经营导致了以下几方面的经济问题：一、土地双轨制导致农民利益在征用过程中被廉价掠夺，失地农民沦为社会底层阶级；二、由于土地供给有限与经济发展不相匹配，土地价格只增不降，房地产市场出现了过多需求追逐过少供给的现象，导致国内国际投机投资预期异常；三、土地出让收入与房地产税收对于地方财政需求的满足引致地方政府对城市化进程充满激情，以城市化建设“代替”城市综合经济的均衡增长。当地方政府对城市化进程的追逐与房地产开发商对于项目盈利目标的追逐在某种程度上发生了契合时，中央政府所制定的宏观房地产调控经济政策在多大程度上被执行，是可以被衡量的：地方政府对于房地产市场的促进动机远大于执行宏观经济调控的动机。 在地方行政权无限扩张的时代，各级地方政府对于稀缺资源的垄断经营（或者间接授权国有企业经营）不仅破坏了市场资源的自由配置，而且在更大程度上将成为后续改革的阻力，因为各级政府经营的成功与否不在于其推行中央政府的经济改革措施力度如何，而在于地方政府如何借用中央政府制定的经济改革措施加强对于稀缺资源的进一步垄断经营程度。因此，在未来，地方政府与其说在更大程度上执行中央政府的经济改革与宏观调控政策，毋宁说在更大程度上在利用中央政府制定的经济改革与宏观调控政策实现行政扩权，进而谋求在本土行政区域自治，形成对政治与经济权力的独占控制，这就是国家宏观经济调控的软肋。 五、再论政府职能转型 关键词：自由配置法治市场公共财税体系民主宪政历史形态唯意志论 包括吴敬琏、厉以宁在内的国内诸多经济学家普遍地认为，现阶段诸多经济问题都是由于现存政府职能导致的，吴敬琏认为，“转换增长方式关键的关键是政府职能的转变。”厉以宁认为，“当前我们在进一步改革中，实际上遇到了三个难题———政府职能转换、打破行业垄断和自主创新体制改革”，“转换政府职能已拖了太久时间，政府应该把自己的位置摆正，政府应该是社会管理者，为公共服务，如果政府老是包办代替，那么就会阻碍经济体制改革的进展。”对于以上主流改革立场，笔者认为，主流经济学家们进行了简单的因果推论：主流经济学家认为，粗放型经济增长过快，投资过度，内需不足，都是地方政府建设职能主导造成的，政府管了不应当管的事，如果政府实现职能转变，将政府的经济建设职能转化为公共服务职能，将资源的配置交由市场就可以改善现有的经济状况和局面。从理论上讲，以上简单的逻辑关系是成立的，但是，问题在于，政府职能转变的是需要前提与基础的：1、市场资源自由配置的经济环境是有限政府--公共服务型政府--建立的前提；2、公共服务型政府的建立必须以法治市场为基础；3、公共服务型政府的建立必须建立与市场经济相适应的公共财税体系；4、公共服务型政府的运转须以民主宪政为依据，也就是说政府的行为必须受限于民主的法治，接受法治权力的监督。在当前经济转型期间，受市场经济初始化与既存政治体制的双重约束，在行政过度扩张的过程中，要转变政府职能显然缺乏足够的转变基础与条件，一个直观而普遍行政扩权现象就可以说明以上观点：2006年国土资源部有关资料表明，近年来土地违法反弹现象比较严重，目前发生的土地违法案件中，地方政府违法占地问题突出，凡是性质严重的土地违法行为，几乎都涉及地方政府或相关领导，通过对２００４年９月以来的用地进行检查发现，一些城市的违法用地少的在６０％左右，多的甚至在９０％以上。在各级地方政府行政权能逐步违法扩权且缺乏约制的时代，妄谈政府职能转变将是一件十分奢侈的事。 显然，主流经济学家的学术结论是不能够在现实中现实化的。想象的逻辑可以跨越历史形态，但现实历史形态的发展却有其不可跨越的客观性，忽略了这一点，中国的改革将陷入唯意志论的泥潭。 六、行政权扩张的体制基因 关键词：内部人权力利益关系同盟约制缺陷 在笔者2006年2月所著的《中国经济改革问题深度分析》一文中，笔者已指出：“由于党外监督缺乏有效机制，党内监督具有局限性，现存国家政治体制存在缺陷，导致党和国家之间在政治权力联结制度上存在党内人事安排和国家人事安排的同一性，在管理与被管理、监督与被监督之间，容易形成内部人团队关系，产生内部人权力利益关系同盟（第一章第七节权力联结效应的导出）”。在一元化政党执政条件下，由于党和国家制度在联结安排体制中存在内部人权力利益同盟关系，在现有体制下，“现存国家制度中设定的管理与监督机制被虚化，除立法权外，作为最高权力机关的各级人民代表大会的监督、人事任免、重大事项决定等主要权能被不同程度地虚化。这种职能被虚化的现象在不同程度上也存在于各级地方政府及其他国家机构，基层尤为严重。近年来，虽然国家进行了大规模的立法活动，但是，由于既存制度存在约制缺陷，法律的执行、实施与适用却远离立法目的，“依法治国”的法治理念始终得不到贯彻落实，行政不作为，行政权滥用的现象层出不迭，（第一章第五节国家监督虚位）”。由此可见，行政权扩张除了渐进性改革的历史成因外，其根本成因源于现存的国内政治体制。 七、政治体制改革与宏观经济调控 关键词：节制松弛决策权倒置中央集权民主体制 在现行执政党与国家制度的链接制度安排下，党和国家之间在政治权力联结制度不仅存在党内人事安排和国家人事安排的同一性缺陷，而且，这一缺陷的存在，造成中央政府对地方政府节制松弛：在现行的制度安排下，中央对于地方政府的节制仅限于对省级党委与省级政府首长的选任，对于省级以下党委与政府首长的节制则是间接的，是通过省地方党委与省地方政府行政首长进行节制的，随着管理层次的下行递延，节制约束的间接性也随之放大，从而导致执政党中央与中央政府对下级党委与政府的节制约束力度呈衰减态势。 受现行政治制度的安排，中央对于下级的节制是通过人事安排实现的，每年的中央以下人事调整，仅对地方各级党委和政府的首长轮调调整，但首长以下官员的轮调调整则鲜有。在这种节制方式下，上级相对于被节制的下级而言是一个流动的政治群体，其在任决策受任期限制而缺乏稳定，被节制的下级相对于上级而言则是一个稳定的非流动政治群体，在各级地方行政区域内享有稳定的政治经济决策权，这样，在决策权的对接配置与执行传递程序上，两个不同属性的政治群体必然产生决策权位差，引致决策权倒置，是被节制的下级制定本土行政区域内的政治经济决策，而非相反。如此，在执政党中央与中央政府对下级党委与政府的节制约束力度随着管理层次的下行递延而呈衰减态势的境况下，执政党中央和中央政府制定的改革政令执行力将缺乏稳定的有效贯彻路径。当中央政策与地方利益相互发生冲突时，中央政策的落实显然缺乏有效体制保障，地方决策被优先执行。2004年以来，在国家实施宏观经济调控的过程中，所谓中央政府与地方政府的“博弈”现象，其本质不过是国内现行政治体制弊端在经济改革过程中的突显而已。 显现在中国经济改革面前的严峻历史现实是，在现行政治体制下，纯粹的经济改革已经无法突破固有的体制束缚。如果不改变现有的政党执政方式，不改变现有的国家基础制度，不完善国家最高权力权能，不强化并提高其权威地位，国家行政权将在现有的政党执政模式下不可避免地发生无限度的扩张，而行政扩权的后果将不可避免地为国内经济的发展与持续繁荣带来无法规避的潜在经济危机，这就是近年来，国内经济无节制增长并蕴含产能过剩危机的深层成因。 正是基于以上认识，2005年末，笔者在《在2006年暨“十一五”宏观经济调控政策建议》一文中不得不指出：“2006年，在后续宏观经济调控政策实施过程中，国家应及时启动政治体制改革，通过上位政治权力的强化集权与下位政治权力民主化，以反腐败为通道，扫除地方政府对中央政府政策的隐性“曲线抵抗”，强化中央政府权威，保障政令通畅，使中央政府制定的各项宏观经济调控政策与经济改革政策得到“无折扣”的有效贯彻执行。” 笔者认为，政治体制改革，必须实现上位政治权力的强化集权与下位政治权力民主化，唯有通过构建具有中国特色的中央集权民主体制，国内经济改革的深化才能够获得强力的体制保障，国家宏观经济调控政策才能够得到全面地贯彻落实，国内经济的可持续稳定发展才能够顺利实现。
