爱华网【内容提要】我国农村社会保障的一些制度安排对参保农民起到了一定程度的保障作用，但是从总体上来看，其现状不容乐观，还面临着诸多挑战。农村社会保障是以确保广大农民的基本生活条件为唯一宗旨和目标的，具有非盈利性、普遍性和强制性的特点。面对当前我国农村社会保障的现状及面临的挑战，国家在构建农村新型社会保障体制的过程中，必须承担起自己的重要责任。
【关 键 词】农村社会保障 发展现状 面临的挑战 国家责任
【作者简介】姚家祥，1957年10月生，华中师范大学政治系77级本科毕业生，法学学士。中共湖北石首市委党校纪委书记，社会科学研究及应用（经济类）副研究员，荆州党校系统学术委员会委员，中国管理科学院学术委员会特约研究员。编著书8本，公开发表学术论文61篇，获得省级以上的科研成果奖9次。2006年公开发表的主要代表作有《构建社会主义和谐社会需要国家干预》（中国致公党中央委员会《中国发展》2006年第1期）、《论建设新农村中的干部问题》（《甘肃农业》第9期）。
【通讯联系】单位：中共湖北石首市委党校纪委 邮政编码：434400 联系电话： 07167273635（办）13507255638 Email：[email protected]
建设社会主义新农村最根本的目的是消除贫困，提高农民的生活水平和质量，而农村社会保障事业的发展可以为农民提供一份最基本的保障。发展农村社会保障是建设社会主义新农村的应有之义，也是国家的重要责任。
一、农村社会保障的发展现状
农村社会保障制度是国家根据一定的法律法规，在农村居民年老、疾病、伤残和遭受其他灾难时，通过对国民收入进行分配和再分配来保障他们基本生活的各种规章、措施、制度的总称。中国农村社会保障主要由农村社会养老保险、合作医疗制度及最低生活保障制度构成。
农村社会养老保险国家试行于1986年。1992年1月3日民政部正式颁发《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》。由于农村养老保险制度符合广大农民的愿望以及地方政府的重视，农村养老保险工作呈现出良好的发展势头，保险覆盖面不断扩大，基金积累初具规模。但我国农村社会养老保险是一项全新的工作，在国内和国际都没有成功的经验和模式可以借鉴，在这一制度建立的过程中还存在着不少问题。1999年国家有关部门在有关文件中指出，“目前我国农村尚不具备普遍实行社会保险的条件。有条件的可以逐步将其过渡为商业保险。”这给农村养老保险带来很大震动，造成消极影响，使我国农民社会养老保险在经历了几年的蓬勃发展之后处于停滞不前甚至倒退的状态。据悉，目前我国共有5200万人参加了农村社会养老保险，220万农民领取了养老金。(资料来源：新华社南京2005年12月21日电。) 这相对于9亿农民来讲，只有不到6000万农民享有养老保险显然是杯水车薪。
农村合作医疗起源于上世纪50年代。1968年，毛泽东批发了湖北省长阳县乐园公社办合作医疗的经验，并称赞“合作医疗好”，之后农村合作医疗迅速发展和普及起来。1979年卫生部在总结合作医疗经验的基础上，与农业部、财政部联合下发了《农村合作医疗章程》。在各级政府的支持和扶持下，到1980年，全国约有90%的行政村实行了合作医疗，并且取得不错的效果。随着家庭联产承包责任制的实施，以农业合作社为依托的合作医疗制度出现了滑坡的局面。1985年合作医疗覆盖率降至5%，90年代初期全国“仅存的合作医疗主要分布在上海和苏南地区”。(资料来源：《中国百姓蓝皮书》，2002年7月29日。) 2003年，全国开展了“新型农村合作医疗制度”试点工作，这是一种由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，以大病统筹为主的医疗互助共济制度。截至2004年6月，新型农村合作医疗覆盖9504万农业人口，实际参加人数6899万人。(资料来源：《中国的社会保障状况和政策》2004年9月。)
农村居民最低生活保障制度在1995年以前，我国农村只对五保户和困难人口提供救济。1995年，民政部在部分地区开展农村居民最低生活保障制度试点工作，以此改革以往的农村社会救济事业、保障真正困难的农村人口的生活，树立政府的良好形象。从1997年开始，一部分地区农村居民最低生活保障制度逐步建立起来。到2002年5月底，得到最低生活保障的农村居民为338万人，约占农村贫困人口总量的10%。(资料来源：《中国百姓蓝皮书》，2002年7月29日。) 截至2003年底，全国享受最低生活保障和特困户生活救助的农村特困人数为1257万人。(资料来源：《中国的社会保障状况和政策》2004年9月。)
这些制度安排对参保农民起到了一定程度的保障作用。但是，从总体上来看，由于国家在一定程度上放弃了对农村社会保障制度建设的责任，农村社会保障的现状不容乐观。第一，农村社会保障立法滞后。现在农村社会保障的立法层次停留在行政法规和部门规章，有的甚至只是部门政策文件，效力层次低，权威性有限。第二，资金筹措困难。目前农村社会保障的资金主要由个人或集体负担，而由于国家长期对城市和工业的政策倾斜，导致农民收入水平低，多数农民没有参保能力。有些经费紧张的地方，农村社会救济工作处于停顿状态。第三，覆盖范围小。一些地方片面追求经济发展，片面强调GDP和吸引外资，不考虑农民利益，推行农村社会保障不力，使各类农村社会保障项目的推广阻力很大，覆盖率难以提高。第四，保障水平低。无论是养老保险还是合作医疗，保障程度相当低，起到的实际作用有限，这一问题在广大的中西部经济落后地区更为突出。第四，统筹层次低。农村社会保障主要以县、乡统筹为主，导致基金调节能力不强，抗风险能力弱。第五，失地农民参保问题突出。在城市化进程不断加快的今天，一些农民丧失了赖以生存的土地，失去了保障的基础，但是又不具备参加城镇社会保障的资格，处于“两难”境地，容易成为社会不安定因素。第六，政府监管不到位。第十届全国人大常委、著名社会保障专家郑功成教授以劳动监察为例来说明了这个问题。他说，香港劳工处负责劳动监察的人员达500多人，而从业人员规模更大的深圳却只有不到30人的队伍负责劳动监察，劳动监察机构与队伍建设均严重滞后。(资料来源：谢栋兴：《社会保险 如何看得真真切切》，《经济日报》，2004年3月27日。) 农村的情况就更不用说了。总之，我国农村社会保障事业的发展还属起步阶段，存在很多问题，离建设社会主义新农村的要求还相差甚远。
二、发展农村社会保障面临的挑战
作为建设社会主义新农村重要内容之一的农村社会保障,随着国家“十一五”规划长卷的舒展获得了新的发展机遇,但与此同时，也面临着诸多挑战。
1、家庭的保障功能减弱。第一，家庭变化的影响。我国在上世纪70年代末开始实行计划生育政策，农村家庭规模逐步小型化，家庭结构形成了四、二、一（少数是四、二、二），即一对夫妻要赡养4个老人，抚养1个或2个小孩。这直接导致农村家庭规模的缩小和赡养率的提高，从而使得老年人成为现代家庭的沉重负担。第二，人口老化的影响。《中国人口统计年鉴2003》显示，中国农村的老龄化程度略高于城市，这样使农村社会保障体系建立的难度增大。研究表明，一个社会老龄化高峰到来之前的30-40年是以储备积累方式进行社会养老保障制度建立的最佳时期，时间越短越被动。我国农村本世纪30年代开始将总体步入老龄化社会，因而现阶段是建立农民养老保障等农村社会保障的“黄金时期”。第三，农村劳动力转移的影响。随着工业化和城市化加快，农村人口跨地区或者城乡迁移的速度和规模在不断上涨，且外出的大多是青壮年劳动力，这带来了农村老年人与子女在生活上的空间分离，在一定程度上削弱了农村家庭的养老功能。农村老年人的家庭经济支持与日常照料功能的弱化已经在许多家庭出现。第四，观念变化的影响。在日益发达的市场经济条件下，市场经济的价值观念对传统家庭和伦理道德的冲击日益强烈，传统的代际转移的观念正受到挑战。人们对小家庭的偏好和对大家庭的淡漠成了普遍现象，导致了在农村广泛存在的家庭小型化，使更多的老年人被游离在他们子女的家庭之外。
2、土地的保障功能有限。第一，耕地资源减少。根据国土资源部的统计，截至去年底，我国耕地面积为18.31亿亩，人均1.4亩，不足世界平均水平的40%，约相当于美国的1/8、印度的1/2。而且现有耕地总体质量不高，高产田仅占28%，低产田为32%。由于农村产业结构的调整，城市建设的不断发展，耕地面积逐渐减少，在2004年同比下降6.6%的基础上，2005年同比又下降3.0%。(资料来源：《国土资源部报告》，《新京报》，2006年03月16日。) 耕地资源逐渐减少，农民通过种地获取收入提供保障的能力也就减弱。第二，土地无法抵御市场风险。随着经济的全球化，土地无法抗拒来自于市场经济的高风险。据清华大学中国经济研究中心对主要农产品1992-1999年外贸竞争指数计算发现，动植物油脂及其分解产品是中国的比较劣势农产品，竞争指数在-1与-0.8之间；谷物、食糖、棉花以及羊毛等动物毛类产品的竞争指数在-0.8与-0.5之间。这些还只是较小的短期冲击，随着国际农产品贸易的自由化，长远的冲击更大。现有农民以土地为主要保障的模式并不能承担农民抵御市场风险和生活风险的全部负担。(资料来源：张伟、安华：《中国农民的社会保障体制设计构想》，《中国知识经济》，2004年第3期。) 第三，土地不能预防贫困。与其他发展中国家不同，在中国拥有土地并不等于不贫困。事实上，国家规定的处于我国农村居民贫困线（人均年收入低于625元）以下的大多数农业人口都拥有土地。现在越来越多的农民之所以放弃土地到乡镇企业上班甚至到城市打工，最重要的原因就是在于打工获得的收入尽管比较低，但远较从事农业生产获得的收入高。展望未来，土地所能提供的经济保障已经并将会继续减弱，再以传统眼光来看待农民与土地的关系，将土地承包来替代农村居民的社会保障制度，显然是一种不切实际的妄想。
3、农民的缴费能力严重不足。这主要原因是农民收入低，增长缓慢。自1996年至2003年，农民实际人均收入仅增长4%，不到城镇居民人均可支配收入增长率的一半，与国民经济年均将近8%的增长率有很大差距。(资料来源：唐容桢：《浅谈农民收入现状与对策》，《农业现代化研究》，2005年第11期。) 现代社会的发展趋势是，农村和农民的收入水平相对越来越低。这在发达国家不成为问题，因为其总体经济实力强，农民人数少，农民的社会保障完全可以在相当程度上由国家负担起来。在我国，农民收入水平相对较低，这在根本上决定了多数农民自身无法承担参加养老保险和医疗保障的经济压力。就医疗保险来说，由于没有医疗保障，农村居民一旦遭遇大病或严重的慢性病，其家庭将陷入痛苦而艰难的两难选择：要么举债治病，要么就扛着或等死。无论是哪种情况，这个家庭都面临着陷入贫困的危险。据估计，我国农村贫困户中因病致贫或因病返贫的约占80%。2002年底，全国农村贫困人口为2820万，比上年减少107万，贫困发生率为3 0%。由于各种原因，这些初步解决贫困问题的人极不稳定，返贫率很高。2003年未解决温饱问题的贫困人口不但没有减少，反而增加了80万人。(资料来源：李迎生：《市场转型时期的农村社会保障制度建设——进展与偏差》，《中国人民大学学报》，2005年第4期。)
4、农村集体保障功能消失于无形。有的学者指出，将来农村一些主要的社会保障品种，国家、集体和个人各负担费用的一部分。这种观点是有待商榷的。实际上，农村的集体将是一个缺位的缴费主体，这一点与城市居民的情况不可相提并论。城市居民所受雇佣的企业、事业单位是承担一部分比例的社会保障费用的主体，这是合理的，也是世界各国比较通用的办法。但就农村而言，农民大多是个体经营者，农村集体组织已与改革前后的集体组织的性质完全不同了，特别是农村费改税以后，农村集体保障功能在改革中逐步消失。第一，作为集体保障基础的集体资产如土地、乡镇企业和公益设施等，在行政体制改革与经济体制改革中长期被忽视，且流失严重。改革开放以来，随着城市的发展特别是房地产业的迅猛发展对土地的需求大增，城市郊区的农村集体土地被政府大量征用。在征用过程中，由于原有的征用制度缺陷和农民权利维护手段乏力也造成集体资产大量流失。第二，农村的村级组织不再具有经济的任何职能，不再是作为集体经济体的那个“集体”了，而是一种村民自治组织，是一个社区组织，相当于城市的社区，与城市的企事业单位不能划等号。至于乡级组织，也正在改革之中，其发展趋势是转化为县级政府派出机构。这样，农村集体保障功能中的这个“集体”就找不到落脚点了。
三、发展农村社会保障的国家责任
农村社会保障是以确保广大农民的基本生活条件为唯一宗旨和目标的，具有非盈利性、普遍性和强制性的特点。综观世界各国的社会保障，从其诞生之日起，就是一种政府行为，都是由政府组织实施的。我国宪法第十四条规定：“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。”面对当前我国农村社会保障的现状及面临的挑战，国家在构建农村新型社会保障体制的过程中，必须承担起自己的重要责任。
1、立法责任：为农村社会保障健康发展提供法律保障。
对农村社会保障进行立法，就是通过法律规范来调整因农村社会保障而引起的社会关系，即社会保障关系。农村社会保障关系按其内容可分为：以农民养老保险、医疗保险为主的农村社会保险关系；以救灾和扶贫为重点的社会救济关系；以五保供养和残疾人照顾为重点的社会福利关系；以复员军人安置、伤残军人、军烈属为重点的优待抚恤关系。按其运行方式可分为：农村社会保障体制管理关系；农村社会保障项目标准确立关系；农村社会保障资金筹集关系；农村社会保障资金运营关系；农村社会保障发放关系；农村社会保障监督关系等。调整农村社会保障中的这些社会关系，在立法体制上，形成以国家《农村社会保障法》为统率的、以国务院针对农村社会保障而制定的条例为主体的、以地方人大及地方政府依法制定的地方性法规和规章为补充的法律体系。
第一，国家积极推动立法机关尽快出台《农村社会保障法》，对农村社会保障发展应遵循的原则、主要内容及形式、管理体制、基本目标、政府责任、基本项目、基金筹集与管理、待遇标准、社会保障的监督、法律责任以及农村社会保障与城市社会保障的关系等方面做出比较原则性的规范。
第二，根据《农村社会保障法》的要求，国务院在科学的法理基础上尽快制定其他专门性农村社会保障法律，如《农村养老保险条例》、《农村合作医疗条例》、《农村社会救济工作条例》、《农村优待抚恤工作条例》、《农村失业保险条例》、《失地农民社会保险条例》、《农村社会保障税条例》等条例，完善《农村五保供养工作条例》。国务院制定的这些农村社会保障法规应尽量具体化，以增加其可操作性。
第三，各地方人大及地方政府可根据当地农村实际情况，在与全国性法律，法规不抵触的前提下，制定相应的地方性法规或规章，尤其是农村社会保险方面的法规或规章，以照顾地区之间经济发展和社会结构等方面存在的不平衡性，利于当地农村社会保障工作更好的开展。
2、财政责任：兑现国家对农村社会保障的财政转移支付。
发展农村社会保障事业需要大量的资金。国家固然可通过适当的政策实现农村集体和农民个人能够按一定比例缴费，但就我国农村现实情况而言，由于大部分地区农村集体和个人的缴费能力比较有限，因此由国家出面，兑现国家对农村社会保障的财政责任就变得非常关键。
兑现国家对农村社会保障的财政转移支付主要包括增加对农村社会保险方面的财政支持；增加对农村社会救济、优抚安置、社会福利等方面的财政支持；承担社会保险基金保值增值的部分责任等。改革以来我国农村社会保障制度建设的经验表明，如果有了国家的资金支持，农村社会保障制度的建设就比较顺利，农村社会保障事业就会得到较快的发展；如果没有国家的资金支持，农村社会保障制度建设就会遇到种种障碍和困难，农村社会保障事业就会止步不前。例如，农村社会救助制度由于有国家基本的财政支持，发展得比较快；新世纪启动的新型农村合作医疗制度的试点也由于国家兑现了自己的财政责任，目前进展比较顺利。相反，上个世纪90年代初启动的农村社会养老保险的改革，由于国家没有兑现自己的财政责任，因而步履维艰，上个世纪末已陷于停顿。发达国家农村社会保障制度的建立和完善的成功经验也可以证明这一点。
兑现国家对农村社会保障的财政责任存在着国家有无相应的财政能力的问题。我们认为，在二十一世纪的今天，我国发展农村社会保障不是有没有足够资金的问题，也不是发展的时机有没有成熟的问题，关键在于政府的财政支出能不能给予农民社会保障更高的优先权。著名社会保障专家、全国人大常委郑功成教授在2006年“两会”中强调：“社会保障制度并不必然和一个国家或地区的经济发展水平相适应，它与政府的政策取向以及一个国家或地区的政治及文化因素密切相关”。针对我国目前农村社会保障的实际情况，国家首先要做的是明确自己的责任，将农村社会保障支出纳入各级财政预算，并调整财政支出结构，压缩部分行政事业性经费支出，杜绝各种形式的浪费，增加对农村社会保障的支持力度。
当然，由于国家的财政支持在特定历史发展阶段毕竟是有限的，因此，国家还应积极推动多渠道筹集农村社会保障资金，以满足农村社会保障制度发展对资金的需求。按照国际经验，国家鼓励“第三部门”参与社会保障建设和发行福利彩票对我国农村社会保障事业的发展尤其必要。在西方国家，作为“第三部门”重要组成部分的慈善机构非常发达，慈善救济和政府救济相互补充，扩大了保障范围，提高了保障标准，使其社会保障制度更加完善。当前世界上有110多个国家发行不同类型的彩票，它的发行被认为是“以合法形式、公平原则，重新分配社会的闲散资金，协调社会的矛盾和发展，发挥着重要的经济与社会作用”的政府筹资行为。(资料来源：中国民政部《2002年民政事业统计公报》。）国家向全国发行旨在为建立农村社会保险基金为目的的福利彩票，可以成为农村社会保险基金的补充来源，也可以看作是非农村居民长期无偿享有农村居民劳动成果的“反哺”举措之一。我国目前有四亿多城市人口，每人平均每年购买10元专项彩票，即可筹集40亿元资金。
3、组织责任：推动农村社会保障制度构建的进程。
农村社会保障工作是一项社会系统工程，涉及到千家万户和社会的许多方面。要求国家牵头，统一政令，加大推力，协调方方面面关系，进行有效的组织和引导。
第一，加强农村社会保障组织建设，组建一个权威性的农村社会保障组织管理机构，理顺各方关系。为提高对农村社会保障的组织、协调管理水平，根据适应、精简、统一、效能的原则，结合政府机构改革，各级政府尤其是地方政府应建立农村社会保障委员会，由政府主管社会保障的副职领导担任主任，吸收相关职能部门(如民政、劳动、卫生等部门)人员参加，下设办公机构，所有农村社会保障事务统一由其组织和协调。同时，使各职能部门协同配合、形成合力、共同推进。
第二，各级政府要根据人口分布、经济和自然的条件、工业化程度、人群流动等情况，制定符合本地区特点的农村社会保障事业总体规划及相关保障项目的具体规划，并将其纳入当地社会经济发展规划中；使各相关部门组织实施农村社会保障项目有据可依，并为考核其工作绩效提供标准和依据。
第三，针对农村的不同社会保障项目具体组织实施。当然这种组织实施并非对各种事务大包大揽，而是按照政事分开的要求，对农民养老保险和合作医疗保险等农村社会保障进行行政推动；对农村救济、优待抚恤等农村社会保障工作则由政府全面组织和实施。
第四，加强对农民的宣传教育，提高他们参加相应社会保障项目的积极性。一种制度的确立必须得到民众的认同，否则就难以长久，而民众认同的内在基础是意识的接受或心理认同。农村社会保障制度尤其是社会保险制度的建立意味着农民必须从世代相传的传统保障意识转化为现代保障意识，意味着农民的心理、生活习惯及价值取向等方面都要发生深刻的变化。因此广泛而深入的宣传是引导、促成这种观念转化，接受这项新事物最强有力的手段。各级政府、相关职能部门要采取多种群众喜闻乐见的形式，经常地、广泛地宣传农村新型社会保障尤其是社会保险的意义，讲清形势、算清经济帐，晓之以理、动之以情，提高广大农村干部群众的认识，实现群众的广泛参与。
4、监管责任：使农村社会保障纳入规范化轨道。
为加快新型农村社会保障制度建设步伐，必须强化国家尤其是各级政府对农村社会保障的行政监督和管理，使农村社会保障纳入规范化轨道并健康发展。
第一，完善农村社会保障管理体制。一是建立民主、科学的农村社会保障监管机构或部门。它由政府主管领导、各相关职能部门领导、专家以及投保人代表组成，以此实施国家对农村社会保障资金的指导和监督。二是在建立统一的农村社会保障机构前提下，明确相关部门的管理职能并使其协调有效地进行工作。农村社会保障的职能部门主要涉及到民政、财政、劳动、卫生、人事等部门，这些部门之间的管理职能必须明确并有所侧重，在农村社会保障委员会的统一协调下进行有序管理，共同促进农村社会保障事业的发展。三是要针对不同的农村社会保障项目，完善相应的管理制度、明确不同的管理内容和重点并使管理程序规范化。
第二，强化国家对农村社会保障工作监督机制。一是强化国家权力机关对其的监督，如中央权力机关对执法情况的监督，地方权力机关尤其是县、乡级人大对当地政府开展农村社会保障工作的具体监督等。二是强化政府自身对其的监督，如上级政府农村社会保障职能部门对下级政府相应职能部门监督、同级政府及审计等部门对农村社会保障职能部门的监督等。三是强化农村社会保障行政职能部门对相应的业务管理部门和基金营运机构的监督。四是利用行政诉讼等司法程序进行监督。五是重视社会监督，如新闻媒介监督及群众监督等，以弥补政府主导的监管机制的不足。监督的重点是农村社会保障的目标落实情况、依法进行行政管理情况和基金运行情况等方面。
第三，确保监管落实到农村社会保障的每个环节。国家对农村社会保障资金的收缴、运营、发放等方面负有关键性的监管责任。一是在资金收缴的环节，监管业务部门要真正将符合条件的业务对象的经费如数收缴上来，同时根据例外情况，对相关业务对象实施经费减免。二是在资金运营环节，监管业务部门要将资金按规定比例投放到银行、债券、投资基金乃至股市。为确保资金的保值增殖，投资股市的比例应当严格限定，且尽可能由值得信赖的投资基金公司来运营。三是在资金发放环节，监督业务部门要将相关保障待遇按时足额发放。此外，国家监管机构还应监督主管部门和业务机构的管理费提取是否超标、是否存在贪污浪费或挤占挪用现象等。
第四，提高农村社会保障的行政管理效率。一是职能部门转变管理观念和工作作风，真正体现为民服务的思想。二是提高行政管理人员的素质。农村社会保障不仅范围广，政策性强，而且涉及到农村经济社会的方方面面，这就必然要求管理人员不断提高理论水平、业务素质和政策水平等。三是改进管理方法和手段，尤其是要强化信息化管理手段和方法。
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