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我国的事业单位，广泛地分布在文教科卫、基础设施、社会管理等基本的公共产品和公共服务领域，作为向全社会提供基本公共服务的单位，是实现和完成政府公共政策的基本工具，肩负着实施法律、贯彻政府政策的使命。随着市场经济体制的逐步确立和社会对公共产品和服务需求的增加，基本形成于计划经济时期的事业单位已经不能适应新时期、新阶段的要求。
据资料显示，近年来人民群众最不满意的、腐败现象最严重的五个行业中，教育系统和医疗系统榜上有名。这从一个侧面反映出事业单位已经到了非改不可的地步，否则，党和政府的威信就要受到损害，构建社会主义和谐社会的目标就很难实现。而如何在理论上正确认识事业单位的基本社会功能，则是我们在进行事业单位改革过程中必须首先解决的问题。一般来说，在现代社会，典型的公共机构由三部分组成，即公共政策制定和管理部门（主要指行政机构），公共服务机构（主要指事业单位）和公共企业（国有企业）。其中公共服务机构是政府提供公共服务的具体职能部门，也是公务员或政府雇员最集中的部门。在世界上大多数实行市场经济的国家中，为了弥补市场失灵，发展和完善公共服务机构、加强社会管理是政府职能的重要组成部分。这就是说，执法类和公益类事业单位，无论是从经费来源还是从服务对象来看，都是经典的公共机构，都是在履行政府的基本职能，其工作人员都是公务员。这些公共机构诸如在公共卫生与公众健康、基础设施、交通运输、教育、福利、能源调控、金融、保险、公共治安等具体的职能部门，都依据宪法建立了详尽的管理结构。我国事业单位存在的主要问题是管理体制和管理结构问题。一般来说，对事业单位的划分有三个刚性原则，一是财政来源，是否由公共财政全额支出；二是政府职能，是否为政府必须履行的职能或市场无法提供的；三是不以赢利为目的。从这三点来看，我国事业单位改革在公务员法出台后，不但改革难度增强，而且管理难度也加大。一些确定的事业单位，在人员管理上出现公务员管理和事业单位管理两条线，甚至一些部委机构也存在着两条线管理的混乱。公共机构工作人员的自我定位和服务定位都不是很清楚。一些完全是履行政府职能和财政全额支付行政事业费的部门，本来应该是按公务员管理，提供基本的公共产品与服务，结果却按照事业单位管理，使这些单位出现管理紊乱、职责交叉重叠、隶属关系不明、服务效率差、自我服务倾向严重、管理层内部控制、金钱导向、公共资源浪费等，直接影响了政府的威信，是造成社会问题和社会危机的根源之一。为了使事业单位改革取得实效、消除事业单位在提供公共服务中存在的种种问题，我们有必要参考市场经济较为发达国家的经验，按照职级统一聘任、工资、福利、晋升、辞退等制度，把公共服务机构的人员依法按照或参照公务员队伍统一管理。特别是教育、医疗、科研、农技等社会必需的公共服务机构，依法按照或参照公务员队伍进行管理，人员通过考试择优录用，改变事业单位人员的素质结构。政府服务统一定价、统一收费，可以大大降低这些部门的腐败现象，提高工作效率。世界上大多数国家一般都把这些国家公务人员纳入公务员管理，取得了很好的效果。公共服务机构参照公务员队伍实行统一管理，理论界最大的疑虑是可能造成机构庞大、人员臃肿的现象。从我国目前行政机构和事业单位的实际情况来看，领导职数太多是行政事业费开支过大的主要原因，而副职过多也是事业单位的通病。但从财政支薪人员占人口比例的情况来看，与世界上市场经济体制较为完善的国家比较，我国的财政支薪人员仍保持在一个比较合适的范围。例如，美国有2.83亿人口，政府雇员是2800万，我国13亿人口，财政支薪人员大约是4500万左右；在中央政府层面，美国联邦政府雇员大约是300万左右，隶属于总统的各类独立机构、办事机构和法人机构大约3000个，而我国隶属于中央政府的事业单位大约是2600个左右，财政支薪人员大约是110万左右。这就是说，我国事业单位改革重点不在于裁减人员，而是进行内部管理改革和对事业单位有效监督及绩效评价体系的改革，提高服务效率，以适应建立服务型政府与和谐社会的需要。随着社会的进步和文明的发展，社会服务和管理的复杂性进一步增强，对公共服务人员的数量和质量的要求必然会越来越高。可以说，我们能否构建一个服务型政府与和谐社会，事业单位改革是关键。我们必须认真研究我国的实际情况，拿出切实可行的方案，不能一说改革，就是“私有化”、“股份化”。坚决刹住某些地方政府把公立学校、医院私有化的歪风，努力建立健全我国公共教育、公共医疗、社会福利和社会保障系统，通过二次分配和政府财政投入的导向，使社会上大多数人，特别是社会困难群众能够享受到社会发展所带来的好处。□（作者为国家行政学院公共行政教研室主任、教授）
