中国未来行政区划改革 行政区划改革刍议



行政区划是政治体制的衍生品。所谓“皮之不存,毛将焉附”,有什么样的政体就会有相应的行政区划体系。本人曾长期参与一个国内的“行政区划论坛”。后来发现,坛内大多数同好者都对政体问题视如不见,反而热衷纠缠于区划的细枝末节,结果当然是议论虽然多多,却始终不得要领。

我国实行的是一种现代形式的中央集权制。各级政府(广义的政府)权力层层向上统属,最终来源于中央。人权、财权、事权无不自上而下分配,自下而上负责。由此导致行政区划存在三大弊端:

第一,层级过多。世界上大多数国家都实行中央(联邦)、地方(州、省、邦等)和基层(市、镇、村等)三级区划制度。连印度、美国这样的大国都不例外。而我国实行中央、省(自治区、直辖市)、地级市(地区、自治州)、县(县级市、旗等)、乡(镇、农场、区公所等)五级体制。

第二,管理跨度失衡。管理学上有个最佳管理跨度问题。我国的行政区划似乎对此没有什么考虑。比如,四川省直辖21个地级单位,而宁夏自治区只有4个;重庆市甚至直辖40多个县市区。四川有些县下辖上百个乡镇。

第三,单位设置不规范。突出表现在“市”制上,并存有省级、副省级、地级、副地级、县级等各种各样的“市”。深圳和信阳都是地级市,但二者在人文地理学上几乎找不到多少共同点。甚至还有呼伦贝尔这样地跨25万平方公里(比我国大多数省都大)的“市”,更有阜阳这样农村人口占90%以上的“市”,还有重庆这个号称世界第一的“城市”。“区”是另一个滥设的区划,有省级的自治区、地级的“地区”、县级的林区(神农架)、特区(盘县)、乡级的什么什么区,等等。此外形形色色、级别参差的各种“开发区”、“管理区”不计其数,令人眼花缭乱。

行政区划既然存在这么多问题,当然要改革。但怎么改还是颇费脑筋,因为归根结底要随着政治体制改革而改革。脱离前者,单纯搞区划改革必定是无本之木,很难收到实效。目前,国家政治体制改革的具体政策尚未出台,但胡锦涛总书记及其他中央领导已多次表态,将向着民主化、有限政府的方向发展。基于这种现状,我们对行政区划改革很难提出清晰、可操作的建议。当前一些正在进行中的区划改革实践,大都局限于某一领域,或就事论事地探索,难以推断其整体前景和成效。比如头几年大肆开展的“县该区”运动,弄出许多不伦不类的广域城市。效果仅仅是扩大了名义上的“市区”范围,提升了一批县委书记县长的级别,此外实在找不出什么有益的价值。时下所谓的“省县直辖”在一些省份搞得“热火朝天”,可是这种改革将置地级市和地区于何地?将来是继续维持这一宪法不承认的行政级别呢?还是最终要将其取消?都不明朗。

 中国未来行政区划改革 行政区划改革刍议

未来的行政区划改革方向,从大的层面上说,无非是针对前述三点弊病逆向而动:一是减少层级,使五层制逐步压缩为三层制;二是调整管理跨度,使之相对平均;三是规范各级单位设置,让市就是市(狭域或适域,有个标准,广域的市改个名称),区就是区。不同功能的单位分别命名,而且单位种类尽量简明。

对此,我曾有一个系统的设想:取消地级单位;将省级单位细分为100个左右,令其规模大致平衡,并一律统一命名(省或州);省(或州)下直辖“基本自治单位”,包括:市内区(设在人口超过50万的城市中)、独立市(人口20—50万,不分区)、市、镇、乡(以农村为主体)五种;在省(或州)与“基本自治单位”之间,根据需要设置非政权性质的“市政联席会议”(协调临近市内区的有关事务)、“郡”(负责若干市、镇、乡的司法、选举、治安、消防等事务)等。

当然,上述设想必须根植于相应的政治体制改革政策。因此,关注未来政改走向是规划行政区划改革的前提。

  

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