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东北是我国最大的林区。长白山、大小兴安岭山麓分布着几十个国属林业局。在这里，耕地与林地交错，农民与林业工人混居，农村基层自治组织与国有、集体林场并存，以当地农民为代表的“农”字方和以珲春林业局为代表的“林”字方利益分歧明显，矛盾冲突尖锐，导致围绕林农矛盾的上访事件频发，有些问题久访不决，严重影响着珲春地区的社会稳定，干扰着经济建设和各项社会事业的正常发展。下面以珲春市为例，谈一谈对解决林农矛盾的思考。 珲春市有林地面积38.02万公顷，占全市总面积的四分之三。林区农村生活着4万多人，占全市总人口近五分之一。 一、林农矛盾的主要表现 珲春市的林农矛盾主要表现在以下三个方面： （一）国有林业部门和农民争地。 一是争耕地。上世纪80年代以前，国家鼓励开荒种粮。珲春市山区的一些农民积极响应号召，开垦了大量荒地，促进了当地农业生产。实行联产承包责任制后，这些耕地作为承包田纳入了计税面积，1995年又依法续签了30年承包合同。但珲春林业局以这些耕地处于营林范围内为由，坚持要求收回土地，并由其进行再发包。目前，全市林区纠纷耕地达37,210公顷，涉及各乡镇近百个村屯，近万个农户。二是争牧地。各乡镇现有委托经营牧地28,304公顷，经营期限30年。近几年，珲春林业局将这些牧地中的大部分分块承包给内部职工和外地人，进行造林、林参间作和林蛙养殖。农村各级组织和农民对此意见很大，却又无力制止。 （二）限制农民利用林业资源。 一是限制农民利用一些必需的林业资源。千百年来，林区农民在生产、生活中，有许多必需品直接来源于附近林地，这已形成一项惯例。珲春林业局自1994年成立以后，开始限制农民入林捡烧柴、砍园地栅木和大棚杆，养鹿农民砍鹿柴，村委会拉沙子铺垫村路等必要的生产、生活活动，而且限制措施越来越严格，给当地农民造成极大不便。最突出的表现是农民烧柴难。二是限制农民副业采集。在林区，开展副业生产是农民增收致富的重要途径。据调查，珲春市林区农民从事野生采集业的收入占总收入的22.6%。近年来，珲春林业局实行了“天保工程”，将绝大部分山区半山区的沟系承包给了个人。承包业主通过禁止农民入林、强买强卖采集产品等方式，迫使农民减少或放弃采集生产，农民的副业收入因而大幅下降。部分农民迫于无奈，不惜铤而走险，进行越境采集，造成了严重的后果。三是限制农民发展畜牧业。沟系承包后，农民几乎无处放牧，农村畜牧产业化进程受到阻滞。此外，国有林业管理部门对农民们取自集体林地的资源往往不加区分，进行越权执法、执罚，农民对此有口难辨。 （三）野生动物给农民造成严重损失。 一是虎豹伤害家畜。主要发生在春化、哈达门等乡镇。近两年，每年损失家畜近20头。珲春自然保护区管理局通过运作，取得了荷兰老虎基金会的支持，该基金会承诺在2002至2005年间给予受损农民少量补助，但这并没有从根本上解决问题。二是野猪损害庄稼。几乎各乡镇都有发生。2003年，共毁坏农作物4,084公顷，受害农户1,052户，造成直接经济损失163.44万元。根据《中华人民共和国野生动物保护法》的规定：“因保护国家和地方重点保护野生动物，造成农作物或者其他损失的，由当地政府给予补偿。补偿办法由省、自治区、直辖市政府制定”。由于我省尚未出台有关的补偿办法，致使该问题一直得不到有效解决。 二、林农矛盾的成因分析 珲春市的林农矛盾问题由来已久，造成林农矛盾的原因十分复杂。从政策导向上看，随着我国国民经济不断壮大，国家不再需要通过采伐林木资源为发展积累原始资本，转而向森林生态建设投入巨资，努力走可持续发展之路。与此相关的一系列政策调整，加快了林业资源所有制和经营方式的多元化进程，对林区人们的利益实行了再分配。在此过程中，一方面，珲春林业局作为计划经济的产物，在失去采伐林木这一基本职能和收入来源后，仍固守原来的思维模式，未能充分考虑当地农民所需，缺乏共赢互利的市场意识和大局意识，继续通过强化自我利益保护，排斥其他利益主体来谋求自身的生存和发展。另一方面，林区农民作为社会中的弱势群体，生产经营分散，自组织化程度低，在林区的利益再分配过程中处于被动地位，自身的传统利益一再受损而无力保护，只能转而上访，林农矛盾愈演愈烈。 从体制上看，林业作为经济短缺部门，一直以国家垄断经营为主。在市场经济体制尚不完备，林区内各利益主体的权利未得到充分保障的条件下，国有垄断经营变成了行业内部人员以“全民所有”的名义，实际占有和使用某种资源，并独享其利的行为。林业资源作为一种天然资源，本应为包括林区农民在内的广大人民群众所共同利用。但是，由于长期实行高度集中的经营管理体制，使得丰富的林业资源除了为国家创造利税外，还成为本行业人员特殊利益的载体。如不对这一体制进行彻底改革，林农矛盾就不可能得到根本性解决。 三、解决林农矛盾的对策建议 林农矛盾阻碍着珲春市的农业产业化进程，制约着农民减负增收，影响着农村社会的和谐稳定。解决林农矛盾问题是解决全市“三农”问题的重要一环，也是深入贯彻落实国家1号文件精神，切实维护农民利益，促进农业和农村发展的必然要求。针对珲春市林农矛盾的现状，笔者提出“治标”和“治本”两套解决对策，谨供有关领导和部门参考。 “治标”对策有： 第一，建立机制，进一步理顺林农关系。 市有关部门要建立健全林农矛盾问题的反映渠道和信息传导机制，确保林农矛盾问题不搁置、不积压、不激化。建立市委市政府与珲春林业局的分级联席会议制度，定期研究涉林、涉农矛盾问题，明确责任，分工落实，及时妥善地予以解决。进一步严格有关制度，加强对林业部门自身的管理。强化宣传教育机制，提高林业部门干部职工素质，消除林业执法工作中的偏差。促进珲春林业局与地方经济和谐发展。 第二，认真清查，规范林地资源权责。 建议市政府成立“林农资源清查工作领导小组”，由市林业局和信访办共同牵头，从有关部门抽调人员，组成专业队伍，对全市的林地、耕地、牧地，以及农村集体经济组织所属的各类自然资源进行深入细致的分类调查和登记。对于林业部门与当地农民有争议的资源，要进行汇总整理，开展专题研究。在明确争议性质的基础上，促使利害关系方尽快通过协商、调节、仲裁或司法渠道加以解决。在此过程中，有关法定机关和组织要切实肩负起责任来，严格依照法规和政策的规定进行裁决，杜绝由于产权不明、责权不清导致的林农争端继续发生。 第三，全力协调，确保农民生产生活所需。 通过召开市级协调会，取得珲春林业局的配合和支持，促使国有林场、林业管理站（所）和林业派出所等单位在一定程度上放宽限制，确保当地农民能够从林地取得必要的生产、生活资料。同时，在一定时期和一定范围内，允许农民进山从事副业采集和畜牧放养，促进农民增收和地方经济发展。 第四，责权对等，建立野生动物损害补偿机制。 根据《野生动物保护法》的规定，野生动物给农户造成的损害应该由“当地政府”进行补偿，但各级司法部门和执法部门对“当地政府”的具体所指没有作出明确的认定或解释。根据珲春市林农矛盾的实际情况，由珲春林业局（或珲春林业有限公司、珲春自然保护区管理局）对野生动物造成的损害进行补偿是比较合理的。因为，首先，珲春林业局作为国有林地的主管部门和所有权的代表机关，在国有林区事实上行使着“当地政府”的职责。其次，珲春林业局作为珲春地区林业资源的直接使用者和最大受益者，对由其营林范围内的野生动物造成的损害进行补偿符合责权对等、公平合理的原则。再次，由珲春林业局作为补偿主体有先例可循。2002年初，三道沟林区发生了老虎伤人事件，珲春林业局按照工伤标准处理，向遇害者家属支付了8.3万元经济补偿金。既然野生动物伤人由珲春林业局补偿，依此类推，野生动物伤害家畜、损坏庄稼，也应比照这一做法进行补偿。为此，我们应充分利用各种渠道，向上级部门阐明制定有关规定的必要性和紧迫性，促使省政府尽快出台以当地国有林业主管部门为主体的野生动物损害补偿办法，并建立健全相应的保障机制。此外，要继续大力争取国内外公益组织和社会团体的支持，由非利害关系方对受损农民提供补助，以暂时填补珲春市野生动物损害补偿机制的空白。 上述对策能够在一定程度上缓解珲春市当前较为突出的林农矛盾问题，但并不能“治本”。要彻底解决林农矛盾，必须从体制方面入手，通过国家有关部门介入，大幅调整“林”、“农”双方的利益，理顺二者之间的关系，从根本上杜绝林农矛盾问题的产生。 “治本”对策有： 第一，推进改革，变“林业局”为“营林局”。 大幅缩减珲春林业局的营林区域，弱化其在林木开采、林地开发和林业管理方面的职能，变全能型的“林业局”为专能型的“营林局”（在这方面安图县营林局的经验可资借鉴）。扩大农村集体林地范围，从根本上消除“林”、“农”双方利益对立的局面。对于珲春林业局在体制转换过程中精简分流的富余人员，可比照资源枯竭矿山企业关闭破产的有关政策进行安置。 第二，争取政策，实施林区农民“生态搬迁”。 争取国家将在西部贫困地区实行的“生态搬迁”工程适用于珲春市，由国家提供专项资金，把农民搬迁到林区以外易地而居，尽量减少林农交错现象，还林区以本来面目。 第三，携手共建，形成林农利益共同体。 作为根植于同一片土地上的两大单位，珲春市和珲春林业局在利益上具有一致性，在功能上具有互补性。珲春的国有林业资源不仅仅属于珲春林业局，更属于全体21万珲春人民。林区农民与林业工人一样享有靠山吃山，利用林业资源发展经济，改善生活的权利，也一样承担着保护和发展林业资源的义务。随着市场经济体制不断完善，人员流动和经济活动日趋频繁，单靠林业部门自身已经无法承担保护、管理、利用和发展林业资源的历史重任。因此，国有林业部门要本着谅解、包容、互利、共荣的精神，在沟系承包等经营体制改革过程中，建立健全公平、公正、公开的竞争机制，让农民有平等的机会参与到林地经营中来，实现林农“双赢”。此外，要探索林场与乡镇、林班与村屯、林片与农户结对子等林农协作形式，在保障农民受惠于林地的前提下，构建起风险共担，利益共享的新型机制，以充分调动和发挥各方面的积极性和创造力，共同创建珲春林业繁荣兴旺和可持续发展的美好未来。 鉴于林农矛盾涉及利益主体的广泛性，以及其产生根源的深刻性和复杂性，仅凭珲春市之力无法彻底解决这一问题，更不可能在短期内一蹴而就。为此，我们要树立打“持久战”的思想，以敢于克难、敢于碰硬、敢于较真的态度，把解决林农矛盾作为建设“口岸城市”的一项重要保障性工作，坚持不懈地抓下去，直至问题得到最终解决。
