爱华网不久前召开的上海“两会”上，松江区人大常委会原主任张金泉在其提交的政协提案中写道：“由于国家土地政策的变化，各地提供的换镇保（即小城镇社会保险）的土地没有指标不能如数开发而变现，因此不少地方在支付镇保资金上都出现了不同程度的困难”（据2007年2月19日《经济观察报》）。
松江地区是上海所有区县中，三资企业最多的一个地区，松江毗邻江苏昆山，美资、台资、港资企业相对集中，因此其财政收入也应该在上海所有区县中名列前茅。然而，实际情况却并非如此。据新近公布的统计数据显示，2006年松江区财政收入仅为129.69亿元，同比仅增收5.15亿元，增幅不足4%，而且近年来由于土地过度占有而造成了农民社保资金短缺的财政困局。松江区劳动和社会保障局官员给出的理由是：一是地方政府近年来的基建投入过大，而镇保暂行办法却于2003年10月20日才付诸施行，前面土地转让所得已经用完，只有寄希望于后续开发；二是在土地严厉调控政策实施之前，大的基建项目依然纷纷上马，加剧了镇保资金支付的财政压力。 很明显，松江区的财政困境问题，并不在于国家政策的骤然变化，而根本在于其“以瘦补肥”及“拆东墙补西墙”的财政分配体制。这种财政分配体制本身就是有违公共财政的原则的，体现了财政分配的不公平性。这种不公平不但不能有助于财政体系的良性运转，反而还可能造成更大的财政亏空和由此所带来的不稳定性。因为即使有土地这样的资源作为财政支撑，但是土地资源毕竟是一种不可再生资源，在上海这种三资企业高密度发展的地区中，土地资源是尤为宝贵的。如果土地资源消失了，那么，作为支撑松江地区乃至整个上海的财政支柱就基本消失了。“土地换社保”的做法，让我们看到了土地与社保之间的紧密链条。即松江的经济发展要以利用大量的土地资源作为基础，而当农民土地被大量征用以后，又必须要以农民社保这种形式来予以补偿，然而，在财政亏空的情况下，农民社保又只能以经营土地的收益来作为填补。所以，就形成了这样一种恶性循环链条：越是要发展经济，就越是需要征用土地，而越是征用土地，就越是造成了农民的贫困，而填补农民贫困的社保，又只能靠不断征用土地所获得的收益来作为财政分配。这样，社保与土地之间就形成了一种既互相依赖又彼此消长的悖论之中。或者也可以这样说，地方政府需要靠土地来增加财政收入，而当土地被征用以后，又不得不支付农民的巨额社保来维持稳定局面。那么，到底征用土地是增加了财政资源呢还是加剧了财政困境？恐怕最主要的是后一种。如果说“拆瘦补肥”是一种非公平财政分配制度的体现的话，那么，“拆东补西”则是一种权宜的财政分配体制。据报道，松江区的镇保支付困境直接原因是由于松江地区修建大学城等大型投资项目而造成的。松江区的“4个50亿工程”耗费了松江区的大部分财政资金，这种高投入、高耗费、高密度的基建项目的修建，除了给当地政府官员粉饰政绩工程外，毫无实际意义。如此巨大的基建工程，就是再多的土地财政收入也难以填补巨额的财政亏空！况且，土地财政收入基本是属于地方预算外收入，并不纳入地方财政预算之中，这就更增加了政府的财政支付压力。 “土地换社保”的根源在于对土地资源的滥用和侵吞。其实，我们应该明白，失地农民本来就应该获得相应的补偿，而这种补偿和社保完全是两回事，而“土地换社保”恰恰可能成为以社保当补偿的幌子。按照现代经济学来分析，土地作为一种资源要素，完全可以自由地进入市场，由市场所调配，但这种进入是完全自由的而非政府意志。也就是说，农民土地应该以平等身份进入一级市场，由农民自己主导土地市场交易，而无须政府插手。但是，实际情形却是，政府不但插手，而且完全主导土地市场价格，这种土地交易基本上是不遵循市场原则的。即使是这样，政府也应该有足够的利益补偿，而这种利益补偿与农民社保完全是两回事，二者不能等同。 现代意义上的财政是一种公共财政。公共财政要求财政收入、财政预算决算、财政分配等都要体现其公共性、公平性、透明性特征，不但要纳入人大监督，而且要接受公众监督。公共财政的基本性质决定了其主要目的是为社会公共发展服务，而非为某一个集团或个人服务，即使是当某一个集团或企业出现了资金困难，政府财政调配也要以服从和服务于公共利益为首要出发点，而不能用“拆东墙补西墙”的办法来作权宜之计，不能以公民社保来填补政府财政的空缺，更不能以此来塞责，将责任归咎于国家的宏观政策变化。
