爱华网一．农村公共物品供给问题的审视
农村公共物品供给不足问题，在我国长期以来没有得到有效解决，并成为当前我国社会主义新农村建设和农村经济改革面临的一个突出矛盾问题。尽管近年来国家已采取“多予、少取、放活”的方针，出台了“两减免、三补贴”、“综合直补”等一系列惠农政策，并停征农业税，这已经使农民的负担减轻，收入得到提高。但是，由于长期的“城乡二元经济结构”模式使得农村公共基础设施起点较低，以及城乡不同的公共政策导向，导致公共物品的供给水平在城市和农村之间的差距仍然十分明显。社会主义新农村建设是我国全面实现小康社会和推进现代化建设的重大战略举措，然而，我国当前农村教育、卫生、文化等公共事业的发展水平严重滞后，这些已经成为当前我国新农村建设和改革发展的核心矛盾问题。尽管政府每年都有一定的资金投入到农村的公共物品供给上，但是同缩小城乡差距的最本质初衷相比，政府的财政投入力度远远不够，诚然，这只是农村公共物品供给水平低下的某一方面的原因，但还有另一个方面的重要原因，笔者以为，我国长期以来实行政府“包揽式”为主导的、以制度外财政为支持的农村公共物品供给制度并没有随着农作制度的变迁而变迁，依然沿着既有路径的模式递进，这种供给制度的非均衡式发展不仅增加了农民的负担，破坏了基层政府的形象，更重要的是导致了一系列的经济社会矛盾，这已成为当前农村经济社会发展的主要障碍。因此，分析农村公共物品供给问题的内在制度结构，并以此为基础，剖析地方政府在解决农村公共物品供给水平低下的原因和政策缺陷，对于破解原有供给制度的路径依赖、新时期政府职能的重新定位和嬗变、并建立适合我国农村的公共物品供给制度具有很强的现实意义和重要的理论意义。
二．农村公共物品供给问题的边界分析与原因探析
1、问题的边界分析
一直以来，由于城乡二元经济社会结构和国家对城市、农村的“非均衡式的政策配置”，我国农村公共物品供给严重不足，而且面临供给结构的失衡，这种状况严重制约和影响了农村经济社会的健康发展和可持续发展，并成为破解“三农”问题的关键性因素，这种供给制度的非均衡发展必将固化既有的城乡二元社会结构，并导致农村经济社会发展的一系列的社会矛盾。据笔者粗浅分析，当前农村公共物品供给问题的矛盾具体可界定为以下几大主要矛盾：
矛盾之一，农村基础设施供给普遍落后，较之城市的水平差距太大。据估计，目前全国一半的行政村没有通自来水；60%以上的农户没有上卫生的厕所；有7000万户农民的住房需要改善；1.5亿农民需要解决燃料问题.....60%以上的县没有标准的污水处理场等。
矛盾之二，农村教育资源分配极度缺乏，农村孩子没有享受到于城市孩子同等的教育资源。就城乡基础教育来说，其差距十分明显，以生均预算内公用教育经费为例，2001年我国小学生均预算内公用经费城镇为95元，农村为28元，城镇是农村的3.39倍…..初中生均预算内公用经费城镇是农村的3.24倍。
矛盾之三，城乡医疗资源分配不合理，农民缺乏基本的健康保证，看病难、看并贵的矛盾及其突出。据卫生部估计，全国农村人口中有40%-60%看不起病或因病致贫，一些贫困地区，尤其是西部贫困地区农村，有将近60%-80%的患病农民死在家中。
矛盾之四，农村的社会保障制度急需完善，农民获得社会保障的范围极其狭窄。2003年全国农村社会保障覆盖率仅为3.3%，养老保险覆盖率为12.2%，失业保险覆盖面和医疗保险覆盖面为零，城镇社会保障覆盖面是乡村的3.7倍。
2、问题的原因探析
由于当前农村公共物品供给总体投入不足、部分公共物品供给“过剩”、以及供给主体的模式单一化和地区间供给的失衡性，这些使得农业现代化、农村工业化和城市化的发展进程严重受阻，当前，农村公共物品供给制度非均衡发展的现状与原因具体可分析为以下几个方面：
（一）供给总体投入不足
我国农村公共物品总体性供给财政投入力度不足。长期以来，面对这样一个农业大国，以农补工已经使我国农业基础设施严重不足，国家理应加大对农业基础设施的投入，但这么多年来给予农业基建投资的数额始终偏低，据统计，1999年和2000年国家农业基建投资占同期国民经济各行业基建投资的比重仅为2.4%和2.7%。同时，我国的财政支出对于农业一直徘徊不前，我国自1980年后财政用于农业支出的数额一直徘徊在10%左右，当前，我国对农村基础设施投入的水平仅为3%左右，还远不及发展中国家的一般水平（约为10%），尽管近年来出台了“两减免、三补贴”、“综合直补”等一系列惠农政策，但相对于其他行业，其投入的财政力度还远远不够。
（二）部分公共物品供给“过剩”
农村公共物品供应不足已是一个不争的事实，相反，一些公共物品由上级政府或地方政府决策者根据“考核指标”、“任期政绩”来安排，一些所谓的超标准、大而无当的“面子工程”、“形象工程”、“政绩工程”、“纪念碑工程”仓促上马、频频问世，表现为非生产性公共物品供给过剩。此外，一些地方政府还热衷于见效快、易出政绩的短期公共项目和投资看得见、摸得着的“硬件”公共产品，显然，这些产品难以产生正面效应，而更多的是滋生负面影响，加重农民的负担。
（三）供给主体的模式单一
在我国农村公共物品供给中，政府必然成为供给的主体，按照西方经济学公共物品理论，公共物品的供给应该主要由中央及各级地方政府承担，中央及各级地方政府从强制性的税收收入中进行预算安排，提供安全保障、宏观经济调控、收入均等分配、基础教育、基本医疗防疫系统以及私人因无利而图所不愿提供的一些基础设施建设、环境保护、基础研究等公共产品。但是，由于受到财政资金的约束及过去“城乡二元分治”格局的影响，这使得政府对农村公共物品的供给明显匮乏。特别是近年来民营资本有所发展之后，仍缺乏进入农村公共物品供给的有效渠道，很难形成可操作的PPP（公私部门合作）方案。
（四）地区间供给失衡
地区间供给失衡主要体现为城乡间的供给失衡和农村地区间的供给失衡。自建国50多年来，我国一直实行的是依靠农业积累支持工业化、城市化发展的战略和政策，形成了城乡分割的二元经济和社会结构，这导致农村公共物品的供给水平远远落后于城市。当前，国家政策对各地区的倾向性不同，全国农村各地区的公共物品供给水平也是参差不齐，中西部农村地区以及少数东部偏远山区的供给水平普遍落后于东部沿海的农村地区。
三．农村公共物品供给问题的论证分析
从当前中国农村公共物品供给制度非均衡发展的现状与凸现的矛盾分析，我们可以确知现行的中国农村公共物品供给制度的变迁必然面临着许多困境，其中主要的是体现在供给制度的内在结构问题上。根据新制度学派的定义，制度是“一系列被制定出来的规则，守法程序和行为德道德伦理规范”。 制度的关键性作用是体现“增进秩序”，“秩序鼓励着信赖和信任，并减少着合作成本”。而农村公共物品供给制度就是有关农村公共物品供给的一系列制度安排的有机整合。 对于制度变迁的路径依赖主要是指“制度变迁中存在着报酬递增和自我强化机制。这种机制使得制度一旦走上了某一路径，它的既定方向会在以后的发展中得到自我强化。” 当前，我国农村公共物品供给制度已经导致呈现非均衡发展的现状，并且矛盾凸现，但是，从制度变迁的路径依赖来分析，当前我国的农村公共物品供给制度是沿着原有既定的路径发展的，并且会遵循既定的方向使得原有的农村公共物品供给制度在这个方向上发展，并且不断自我强化这种供给制度。但是，当一种制度陷入了路径依赖时，就必须对原有的制度进行创新，即用一种效益更高的制度来取代另一种制度，否则，这种制度的发展和变迁就会面临重重困境。然而，中国现行的农村公共物品供给制度是由计划经济条件下人民公社治理模式向家庭联产承包经营治理模式的变迁，但是这种制度的变迁、递进必然会陷入对原有的制度模式的依赖，并带来农村公共物品制度外供给主体的缺失，制度内的供给不足以及供给与需求的结构失衡等一系列的问题。
（一）农村公共物品制度外供给主体的缺失
当前我国农村公共物品供给制度与人民公社时期的公共物品供给体制是衣钵相承的。人民公社时期，农村基层组织相继建立了农业技术推广站、农业机械管理站、水利站、畜牧兽医站、卫生院、供销社等，为农业生产和农村居民提供公共物品，而这些机构的运行经费主要是由公社内部解决，并没有进入国家公共支出系统。因此，又被称为制度外供给。然而，随着农村经济体制的改革，使中国延续20多年的人民公社制度趋向瓦解，原来归生产队所有的土地和农具全部分给各个农户，而新的基层组织——村委会失去原有的财产基础，经济功能不复存在，这使得农村公共物品制度外供给失去了资金来源，原有的供给机构也相继解体。而基层政府为了获得农村公共物品制度外供给的资金就不得不向农民“摊派”和“收费”,这使得农民的负担不断加重。而新的家庭联产承包责任制虽然在取代传统的人民公社制后,极大的促进了农业的经济发展,但是并没有推动农村公共物品供给制度的完善,并且使得农村公共物品制度外供给主体的缺失。
(二)农村公共物品制度内供给的不足
由于我国农村公共物品供给制度是在计划经济体制下形成的“城乡二元供给体制”,这使得我国农村与城市公共物品供给面临不同的供给制度,城镇公共物品供给主要由政府财政支出为主的制度内的供给,而广大的农村实行农民“自筹经费”为主的制度外供给,制度内的财政补贴仅仅起辅助作用。这种城乡有别的公共物品供给制度必然导致农村公共物品的供给短缺。这也成为加重农民负担的重要深层次原因。据2003年《中国统计年鉴》资料显示,财政用于农业的支出占财政总支出的比例,1978年为13.4%,1990年下降为9.98%，1995年为8.42%，2000年为7.75%。2002年国家财政总支出22053亿元,其中用于支持农业的仅仅为1457亿元,仅占7.7%。尽管近年来我国财政对农业有所倾斜,但其比重依然很低,这也必然造成农村公共物品制度内供给的匮乏。
（三）“自上而下”供给决策机制导致供需结构失衡
我国农村公共物品的决策机制通常是“自上而下”行政命令式，即通过行政命令来推动农村公共物品的供给。然而，这种决策机制最容易导致农村居民对公共物品的真正需求与政府主动供给之间的偏差，甚至产生结构上的严重失调。有时，我们制定了很多让农民为国家、社会做出贡献和牺牲的公共政策，但没有真正形成让农民共享福利的机制。当然，笔者认为，西方蒂布特的“以足投票”理论在当前中国农村公共物品供给问题上的实践不大可能性，但是，这种“自上而下”行政命令式的供给决策机制，在很大程度上没有真正体现出农村居民的公共物品的偏好性选择，这也极大地伤害了他们的感情，影响了农民积极性和创造性的发挥。
四．农村公共物品供给问题的政策建议与反思
综上所述，分析我国农村公共物品供给长期存在的供给不足问题，就其原因一方面是由于国家财政力度投入不足，另一方面是农村公共物品供给制度内部结构出现了问题。在新农村建设开局之后，政府虽然已经将基础设施的重点建设从城市转向农村，但是如果仅仅依靠一味的增加投资，而缺乏相供应的给机制创新，要想满足农村对公共物品的要求，必然会遇到严重的能力制约与管理水平制约。
因此，笔者以为，面对农村公共物品供给问题，我们应当打开思路，根据公共物品的特征和属性来合理的进制行供给度的创新。基本建议如下：
首先，虽然提供农村公共物品的主要安排者是政府而非私人部门，但是政府并非是公共物品供给的唯一生产者。政府应当从那些没有必要成为生产者角色的领域退出来。并处理好“越位”与 “缺位”的角色准确定位，同时进行多元化战略供给，当然，多元化战略是基于对农村公共物品性质的分析得出。
其次，政府应以多种方式积极引导私人部门参与生产农村公共物品，并且要不断探索和发展完善在我国鼓励引导私人部门为农村提供公共物品的激励机制和政策手段。
最后，要充分发挥政府间协议供应机制的潜力。政府间协议可以让财权事权在专项上建立有机的联系，从而解决一些公共物品供给上财权事权不呼应的问题。以政府间协议和专项资金相结合的方式来满足农村公共物品的需求，值得积极实验，并推广。
