爱华网2006年2月，胡锦涛同志在中央党校分析目前农村改革和发展所面临的困难时明确指出：“目前制约农业和农村发展的深层次矛盾尚未消除，促进农民持续稳定增收的长效机制尚未形成，农村经济社会发展滞后的局面也还没有根本改变，统筹城乡发展的体制机制没有完全建立起来。”宁夏农村形势也与全国一样面临许多问题，改革的阻力比较大。 1.农村综合改革面临两难选择 农村改革的主要目的在于，解决城乡分割、城乡之间要素分配不均、农村管理方式滞后等突出问题，构建“以工促农、以城带乡、城乡互动、平等发展”的有效机制。这种改革是我国现代化建设中具有里程碑意义的伟大变革，是前所未有的宏大工程。尽管这个改革具有不可阻挡的历史必然性，但我们并不能忽视改革所面临的很多困境： 首先，城乡二元经济条件下突破城乡分割体制的风险较大。户籍制度改革和人口自由流动的制度设想面临二难选择。如果一下放开，大量农村人口对城市的冲击短期内难以根本消除，劳动力就业、适龄子女教育、安全居住、安全出行等一系列后续需求将迅速扩大。供求矛盾将会集中暴露，公共服务体系的承受能力将面临巨大考验；政府基于社会稳定的考虑，会担心出现由于应对能力有限而出现措手不及；如果继续封堵，将严重违背经济社会发展规律，势必导致政府首先成为进一步改革事实上的阻力。因此，这些改革措施出台的时机把握、改革力度的适中、相关措施的配套都是需要认真研究的。 其次，如果城乡分割的问题不解决，生产要素（人是最重要的生产要素）自由流动的问题就谈不上根本解决。因此，退是没有出路的，农村综合改革以及城乡一体化进程的推进是责无旁贷的历史任务，一定要坚定不移地进行往前走。但同时，即使是城乡分割的体制（制度）问题解决了，从制度上允许城乡自由互动，也存在一个严重的不容忽视的问题：由于城乡之间自然环境和基础设施的巨大差距，生产要素（人、资金、技术）由城市向农村流动本来就十分困难，再加上许多制度因素导致的城乡居民身份地位的事实上的不平等，使“生产要素由城市向农村流动”成为违背市场经济规律的行为，自然难以成为作为“经济人”的各投资主体的自觉自愿行动。这是农村综合改革面临的又一个两难选择。 第三，缩小城乡基础设施差距的难度非常大。国家明确要在基础设施和公共产品供给方面向农村倾斜，这是非常及时和必要的科学决策。如果没有大手笔，大措施，缩小成效差距是非常难的，而城乡均等几乎是不可能的，“缩小城乡差距”也有可能成为空话。我区的城市建设经过五六十年的努力和积累才达到现在的水平，可以说非常不容易。由于我区农村特别是中部干旱带和南部山区地广人稀，村民居住分散，农村的基础设施建设投资大，建设难度大，任务十分艰巨。仅靠国家的财力是远远不够的，农民因目前尚处于相对贫困的阶段而缺少建设资金。缺乏长效的增收渠道进而缺乏长效的自我投入。各类社会投资主体由于农村投资收益水平过低、风险过大而不愿意到农村去投资。在这样的情况下，农村面貌怎么能迅速改善？这是一个需要统筹考虑的复杂问题。在基础设施建设方面缩小城乡差距的难度在于：在已经存在城乡巨大差距的基础上，用较少的投资在更大的面积上搞农村基础设施建设与用较大的投资在较小的面积上搞城市基础设施，缩小差距是不可能的。而要把城乡投资格局颠倒过来在城市化尚未完成的情况下也几乎是不可能的。这是我们面临的第三个两难命题，换句话说，缩小城乡基础设施差距的难度是相当艰巨的；而短期内要实现城乡公共产品供给方面的均等纯粹是一个伪命题。因此，我深深地认同新农村建设“等不得、急不得”的科学认识。 总之，农村综合改革、城乡一体化注定是一条不平坦的漫漫之路，任何急躁情绪下的赶超行为和一哄而上的形式主义做法都不仅不能加快这一进程，相反，只会延缓这一进程。 2.农村改革机制存在系统性问题
我区农村工作比较普遍地面临着“两弱两散”的环境：农业是弱势产业，农民是弱势群体；农村居民居住和生产分散，集体特征弱化，生产总体上缺乏计划、土地规模利用受到制约；农村人心涣散，基层组织缺乏凝聚力。这种状况与农村人多面广的国情特征决定了，农村综合改革必将是一个渐进的过程。从实质上看，联产承包责任制是对传统农业生产方式的某种回归。这种回归给我们的最大启示在于：生产关系对生产力有促进作用也有破坏作用，这种促进力或者破坏力终究是有限的，生产关系不能超越生产力发展的历史阶段。有了这些启示，对今后的农村改革和发展是有益的。也就是说，农村改革不能超越农村生产力发展水平阶段。 从调研的情况看，我区许多地方对农村改革的总体方向和目标的认识是明确的，但普遍存在以“急”为基本特征的各种“改革措施”的失当，使的农村改革机制逐渐形成了系统性问题。最突出的譬如：（1）改革的动力机制存在严重缺陷，与现行投资体制、二次分配体制有关、形成了以形式主义、机会主义为主要特征的利益获得机制，从而基层干部和广大群众的改革积极性不高，发展愿望被压抑。（2）改革主体的不够明确，许多基层干部存在一个错误的认识，把广大民众被视作是需要被管理甚至被驱使的群体；广大基层工作者成为简单执行命令的“士兵”，政府甚至一把手领导成为改革者，从而导致主要以自上而下推动为主的改革措施层出不穷，基层及大众改革的积极性受挫。（3）改革的利益机制被扭曲，没有很好地解决谁应该是改革的受益者的问题。（4）改革的评价机制不合理，改革是成功的还是失败的，不是由民众说了算，也不是由“上帝”说了算，而是由上司说了算，如此情景下，对于被考核者被评价者而言，孰轻孰重不言自明，政绩工程不可避免；形式主义难以禁绝。 3.农村改革面临者诸多具体困难 必须清醒地看到，我区农村在深化综合改革、推进机制建设方面还存在着不少困难和问题：一是一些地方领导对综合改革和机制建设重视不够，部门配合不力，没有纳入经济社会改革全局中去研究、部署和推动；二是相当一部分农村基础工作薄弱，投入严重不足，改革面临很多客观因素的制约；三是一些基层干部仍然习惯于沿用过去的老观念、老办法去抓工作，改革动力不足、办法不多；四是农村改革和发展的决策机制存在问题，决策程序上的民主性不够导致决策结果的科学性较差；五是对于农村改革工作的考核评估体系亟待改进，农村改革与发展的状况如何不是由群众来评判，而实质上是由上司来评判。 4.农村综合改革面临难得的历史机遇、有利的政策环境和良好的工作基础 中央提出了“两个趋向”的重要论断，做出了我国现在总体上已到了以工促农、以城带乡发展阶段的重要判断，制定了实行工业反哺农业、城市支持农村的重大方针，为全面推进农村综合改革，提供了有力的保障。改革开放以来，我区综合经济实力明显提升，地方财政收入明显增加，随着西部大开发战略的逐步实施，国家对我区的财政转移支付力度也逐年加大，全面推进农村综合改革的经济能力明显增强，已经有条件推进以前多年想改而未能付诸实施的改革。农民盼望深化农村综合改革，各级政府支持农村综合改革，社会各界关心农村综合改革，共同构成推进农村综合改革的良好社会氛围。农村税费改革试点以来，我区普遍进行了乡镇机构、农村义务教育和县乡财政体制改革的积极探索，取得了一定进展，探索了一些路子，积累了一些经验，为全面推进农村综合改革奠定了良好工作基础。综上所述，我区农村改革与发展，挑战与机遇并存，困难与希望同在。要牢固树立“不改革就没有出路、不创新就难以发展”的观念，旗帜鲜明地以综合改革、机制建设总揽农村改革和发展全局，努力实现农村经济社会又好又快地发展。 5.农村综合改革的关键环节 推进农村综合改革必须紧紧抓住三个关键环节：一是积极稳妥推进乡镇机构改革。认真总结各地改革试点的做法和经验，紧紧抓住转变政府职能这个重点，强化乡镇政府社会管理和公共服务职能，转变工作方式。精简人员和机构，妥善安置分流人员。创新事业站所运行机制，保证各项农业社会化服务正常开展。二是加大农村义务教育体制改革力度。建立和完善各级政府责任明确、财政分级投入、经费稳定增长、管理以县为主的农村义务教育管理体制，中央和省级政府要更多地承担经费保障责任。认真落实国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的有关规定，使农村义务教育的发展有稳定的资金来源。三是进一步改革县乡财政管理体制。完善省以下财政体制，提高县乡财政的自我保障能力。进一步规范财政转移支付制度，完善中央对地方缓解县乡财政困难的奖补办法。改革县乡财政的管理方式，具备条件的地方，可以推进“省直管县”和“乡财县管乡用”等改革试点。按照公共财政原则，进一步调整财政支出结构，增加农村公共产品和服务的支出比重。
