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华建敏同志在国务院召开的部分省市就业再就业工作座谈会的讲话中，特别强调了做好就业再就业工作要注意把握好“三个转变”，即“努力把经济持续健康发展的过程变成促进就业持续扩大的过程，努力把经济结构调整的过程变成对就业拉动能力不断提高的过程，努力把城乡二元结构转换的过程变成统筹城乡就业的过程”。这“三个转变”实际上是一个在经济社会发展中树立就业优先原则的概括表述。本文结合我国就业扩大的经验和劳动力市场形势，谈一点对这个讲话的学习体会。 一、“三个转变”的实践效果 政府积极就业政策的实施和劳动力市场的发育，推动了城乡就业的迅速增长。在整个改革开放期间，我国经济的高速增长一直伴随着城乡就业的扩大。GDP年平均增长率，在1979-2006年期间为9.7%，在1998-2006年期间为9.2%，2003-2006年期间为10.3%；城镇就业在这三个时期的平均增长率分别为3.9%、3.4%和3.4%。上述数字实际上没包括农村劳动力转移。从农村劳动力的重新配置或向非农产业的转移看，1998-2005年期间，乡镇企业就业年平均增长1.9%，农村私营企业就业增长18.1%，劳动力外出年增长11.8%。 另一方面，城乡就业的增长也对经济增长做出了巨大的贡献。一项较早的研究结果显示，劳动力数量增长对经济增长率的贡献率为24%，劳动力素质提高的贡献率为24%，劳动力转移的贡献率为21%，合计占到全部因素的近70%。人口结构因素的总体效果，还可以从抚养比对人均GDP增长率的贡献率观察到，即抚养比每下降1个百分点，人均GDP增长率提高0.115个百分点，改革期间的总贡献率为27%。 二、劳动力市场的一些新特点 近年来，劳动力市场上持续出现劳动力短缺的现象，而且波及的范围不断扩大。部分传统的劳动力输出大省也开始出现招工不足的情况。这一方面是由于我国经济持续保持高速增长，并由此产生了旺盛的劳动力需求；另一方面，生育率的持续下降，新增劳动力供给开始下降的效应也开始在劳动力市场上逐步显现。根据人口预测数据，“十一五”期间，我国的新增劳动年龄人口将持续下降，到“十一五”末，会下降到800万左右。而且，此后这一趋势还将延续。这种人口结构的变化已经反映在农村剩余劳动力人数和比例的大幅度下降上面。根据测算，以就地和外出转移2亿劳动力、农业中尚需要1.8亿劳动力计算，农村目前剩余劳动力人数只有1亿略强，剩余比例只有22%，其中一半年龄超过了40岁。 劳动力短缺的一个必然结果就是普通劳动者工资水平的提高，从而劳动力成本的上升。一方面，20世纪90年代后期以来，正规就业劳动者的工资在各个行业都一直呈上升趋势；另一方面，自从出现劳动力短缺以来，普通劳动力的工资迅速提高。根据农户调查资料分析，农民工的人均月工资水平，2004年增长2.8%，2005年增长6.5%，2006年增长11.5%。可见，工资呈现逐年加快的趋势，2006年的增速已经超过了经济增长速度。由市场供求因素推动的工资上涨，无疑对于改善普通劳动者的生活状况、缩小收入差距有着积极的意义。这种变化也是一个调整劳动关系、改善工作条件、制订相应善待农民工措施的重要关头。 三、对积极就业政策的挑战 关于劳动力市场形势的上述判断，并不意味着我国劳动力丰富的国情有所改变，劳动密集型产业的比较优势，在相当长的时期内也不会消失，更不意味着促进就业工作可以有丝毫的松懈。相反，新的形势对政府积极就业政策提出新的挑战，对劳动力市场发育提出紧迫的任务。 必须指出的是，劳动力供给的人口结构潜力仍然很大。从总量的角度观察，实际上，我国劳动年龄人口在很长时间内，都将处于很高的水平，2030年的总数为9.66亿，仍然高于2005年9.34亿的水平，并且在2005-2015年期间，仍然将保持年平均0.7%的增长率，2005-2020年期间保持0.4%的增长率。占总人口的高比重也将保持，2030年仍然高于全部人口的2/3。也就是说，劳动年龄人口规模大、比重高的特点，将在相当长的时间内保持。 此外，我们目前所观察到的仅仅是劳动力供给减少只是增量意义上的，资源禀赋结构的变化尚不是存量意义上的。这时，资本密集型产业并未获得比较优势。按照要素密集程度，观察目前具有显示性比较优势的1700多种中国制造业产品中，主要是非熟练劳动密集型产品，居第二位的是技术密集型，随后是人力资本密集型，最后是自然资源密集型，资本密集性产品尚没有占据任何地位。而且，2003年与2000年相比，这种情况没有发生很大的变化。 发掘劳动力供给的潜力，一方面，可以让更多的劳动者参与到市场经济活动中来，从而更充分地享受经济快速发展的成果，另一方面，也可以在经济结构实现根本转变、劳动生产率显著提高之前延长中国经济竞争优势的时间。而一些政策调整可以既惠及劳动者，又增加劳动力供给的潜力。因此，政府积极就业政策面临的新挑战是如何进一步创造就业机会，同时发掘劳动力供给潜力。把过去主要针对城镇就业和再就业的积极就业政策，扩展为城乡一体化的就业和保障政策，是面对新形势政府政策演变的必然方向。具体而言，通过发挥劳动力市场机制配置劳动力资源的基础作用，政府和全社会的努力应该在以下几个方面取得更大的突破。 首先，通过树立就业优先原则，进一步推动“三个转变”。最大化创造就业机会，归根到底不是一个部门的努力可以达到的，而需要依靠所有的经济社会政策综合作用。经济增长本身既可以是就业友好型的，也可能是就业排斥型的，因而对于就业岗位的创造和失业的治理，经济增长速度并不是万应灵药。因此，扩大就业首先必须成为政府经济政策的一个独立目标，而不能被淹没在经济增长目标之中。进而，它又应该成为政府制定经济政策的一个优先目标，排在政策优先序的首位。相应地，对各级政府业绩的考核和政策效果的评价，都应该把就业问题的解决放在优先位置。这也有利于克服过度追求GDP目标的政府动机。这方面的政策手段包括，实行有利于扩大就业的经济发展战略，即国家制定的经济增长和产业调整的战略性决策，应以创造就业岗位和扩大就业机会为中心；实施积极的就业促进政策。通过劳动和社会保障部门的跨部门协调，为就业提供良好的服务，以实现最大化就业的目标。 我们高度强调就业的重要性，并倡导树立就业优先原则，并不意味着把就业置放于经济增长目标之上。实际上，树立就业优先原则，本身就包含着把经济增长置于政策优先序的重要位置，以及作为扩大就业的前提和必要条件的意思。无论就中国目前所处的历史时期，还是从其所要达到的发展目标来说，经济增长目标绝不可以放弃。但是，理论和发展经验都表明，把就业放在第一位，反而可以保证增长目标，相反则不然。 其次，通过制度改革和制度构建，为农村劳动力转移创造更好的政策环境。目前，农业中仍然需要1.8亿劳动力。但是，按照发达国家的标准，这个劳动力与资本和土地的比率仍然太高，导致农业劳动生产率低下，也是农民收入不能提高的根本原因。因此，在农业技术进步和效率改进的同时，应该加快户籍制度改革的步伐，消除目前劳动力市场上存在的对农民工的歧视，可以加大农村劳动力转移的激励，为农村劳动力在城市劳动力市场上创造公平的就业环境，将有助于增加劳动力供给。由于目前农村剩余劳动力的年龄已经偏大，创造更通畅的转移环境尤其重要。 进一步改革城市公共服务体系，使其适应城乡劳动力市场一体化的要求，也将有助于扩大劳动力供给。目前，城市的住房体系对农民工的需求未予以充分考虑，城市改造在很大程度上增加了农民工在城市的生活成本，降低了他们在城市工作的可能性。此外，教育和医疗服务体系的城乡一体化也将有助于促进农村劳动力的进一步转移，并增加他们在城市的有效劳动供给时间。 第三，进一步理顺城市劳动力市场上的一些制度，治理摩擦性失业和结构性失业，遏制劳动参与率下降的趋势，从而更加充分利用现有劳动力资源，增加城市劳动力供给，也将有助于缓解劳动力短缺。在我国目前的失业率构成中，2/3以上的因素是摩擦性和结构性的自然失业率。治理这种自然失业现象，并不能靠追求GDP的增长率而做到，而更主要地是要完善劳动力市场功能，提高政府和社会提供就业信息、就业培训等服务的能力。目前，我国城市劳动力市场上的实际退休年龄为51岁左右，而美国、日本和欧盟等主要发达国家都在60岁以上。在人口老龄化日益严重、社会养老的压力逐渐增加的情况下，规范退休制度、增加老年劳动力供给也非常迫切。 最后，恰当运用劳动力市场规制和劳动力保护手段，积极改善劳动者待遇，让更多的人分享经济增长好处。在近年来城镇就业不断扩大、农村劳动力转移加快、调查失业率持续下降的同时，也出现了灵活就业带来的劳动力市场非正规化倾向，导致就业不足、收入没保证、社会保障和社会保护覆盖水平低等问题。例如，在充分利用最低工资制度这个法律手段，防止少数企业侵犯劳动者权益的同时，改善劳动者待遇的政府手段，主要应该是随着财力的增强，逐步提高社会保障的水平和覆盖率。这些都是保护劳动者、提高劳动力供给的有效激励，但是，政府应该做的主要工作在于完善社会保障方面。与此同时，应该避免政府对劳动力价格形成机制的干预。加强最低工资制度的执行力度，比不断调整其标准更为重要。如果将其作为干预工资形成的杠杆，就可能偏离劳动力市场均衡工资水平，人为提高了劳动力成本，反而不利于就业的扩大。
