爱华网8195;8195; 正如很多人期待的那样，2008年的中央一号文件继续关注“三农”问题，以加强农业基础建设，保供给促增收为主题。这也是自2004年以来第五个涉农一号文件。
8195;8195; 以如此连续的中央一号文件的形式指导“三农”工作，在建国以来是罕见的。农业的基础地位和重中之重的工作地位得到不断强化，惠农强农的政策导向非常清晰。8195;8195; 促进农民增收是新时期农村工作的落脚点。城乡收入差距不断拉大是影响社会和谐的一个重要因素。增加农民收入，增强农民的消费能力，提高农民的生活质量和水平是改善民生的重点，也是填平城乡鸿沟的必由之路。而农民收入的提高有两个渠道，一是提高农业收入，二是提高非农业收入，也就是进城务工经商的工资性收入。其实现的办法无外乎靠农业增效和农民身份的顺畅转换。8195;8195; 而从农业增效以提高农业收入来说，发展现代农业具有一个可以期盼的前景。但是，由传统农业向现代农业转变，用现代物质条件装备农业，用现代科学技术改造农业，用现代产业体系提升农业和用现代经营形式推进农业，以及培养新型农民发展农业等方面，仅靠农民自身能力难以完成，必须有政府财政投入的强力支持作为后盾，在加强农业基础设施建设、改善农民享受公共服务状况，以及改变农村面貌等方面取得积极变化。而这些正是连续五个一号文件的主题，构成了新时期惠农强农政策的基本线条和内在逻辑。8195;8195; 做好“加减法”，坚持“少取”和“多予”是惠农强农的一个重要政策思路。农业税全面取消，农村中小学生学杂费全部免除这些重大举措，是“少取”的具体体现；而粮食直补、良种补贴、农机具购置补贴、退耕还林补贴，复垦补贴等等，就是兑现“多予”的承诺。农民从中得到了实惠。有专家就称，中国开始进入农业补贴时代。8195;8195; 对农业进行补贴，符合国际惯例，是对WTO“绿箱政策”和“黄箱政策”的具体应用。同时，也是希望藉此将提高农业的综合生产能力，促进农业可持续发展，保障粮食安全和增加农民收入实现有机统一。这种统一存在可能：农业的比较利益获得提升，农民外出的机会成本增加，回流积极性提高，由此可能在一定程度上改变农村“空壳化”现象，重拾老本行的农民结构得到一定优化，“种粮能手”、“种粮大户”不断涌现，从而扩大这种统一的基础。
8195;8195; 但值得警惕的是，这种理论上的统一基础，可能会于政策传递过程中在基层遭遇扭曲和破坏。8195;8195; 在公开的报道和调研中，湖南、安徽等地就发现五花八门的破坏手段扭曲、截流惠农政策，影响惠农政策目标的实现。一是谎报面积。通常将申报面积扩大几倍乃至更多，在退耕还林、申报大户补贴等方面水分较多；还有将承包地、宅基地等区域连片谎报成荒地复垦计划，无中生有以骗取国家大量补贴资金。二是重复申报。主要将退耕还林面积重复申报荒地复垦计划，套取国家补贴。三是人为“造大户”。大户补贴标准高出散户补贴标准近一倍，一些村干部私下将许多散户“捏在一起”造大户申报，但事后按散户补贴标准发放，差额落入少数干部的腰包或相关人员瓜分利益，甚至“名利双收”。安徽凤台最近就上演一出树典型骗利益骗荣誉的闹剧：一村委会主任种田10亩谎报1060亩，层层申报，最终骗取农业部“全国种粮大户先进个人”称号，还骗取几万元的种粮大户补贴。四是截流政策补贴。在补贴执行过程中出现“漏斗效应”，一级一级截流，最后到农民手里仅为零头，北京一位四川籍保姆自述，家里5亩田地拿到补贴只有2元。8195;8195; 这些破坏手段仅为样本调查基础上的初步归类，还有不少骗套补贴资金的手法尚未被揭穿。而分析骗套补贴的诱因，一是如媒体曝光后一些干部解释的客观因素：税费改革之后，财政资金困难，难以运转，只有从琳琅满目的惠农政策中“揩点油”；二是私欲驱动，习惯性腐败使然；三是制度漏洞，把关不严，有机可乘。8195;8195;客观来说，基层出现运转困难，尤其是税改之前留下的巨额债务黑洞，税改后基层自身又缺乏填补的来源，如问题得不到解决或者进展缓慢，势必造成基层干部不在服务群众上多想办法，而是在如何“弄钱”、“截流政策”上动脑筋，“乡村干部见不得钱”，一位老乡镇党委书记就这样评价，言下之意甚为明了。这种状况不容忽视，必须尽快改变，统筹解决。8195;8195;但是，以解决运转困难的名义来骗套国家各种补贴，是破坏惠农强农政策，侵害农民利益的违法犯罪行为，不可以“表示理解”的态度进行姑息，两者不能混淆，必须旗帜鲜明地加以反对和追究，抓典型，以儆效尤。尤其是要严厉打击有财政等部门官员参与的合谋骗套补贴资金的违法犯罪行为。这种腐败的代价高昂，既抹黑政府形象，损失基层群众的信任，也使政策遭到扭曲，不仅达不到激励作用，还可能导致决策信息失真，将空仓当满仓，最终遗患粮食安全大局。 好的政策须有好的执行和严格的监督。完善制度设计，信息真正公开透明，将法律监督和群众监督有机结合是一个有效途径。从现在起，需要对各种补贴政策进行认真清查，摸清政策落实的真实情况，真正发挥好政策应有的功能。
(文/杨良敏 刊于《中国发展观察》杂志2008年第二期卷首语)
