《蔡继明:农村土地所有制必须改革》



  清华大学幽静的新斋楼里,清华大学教授蔡继明正在准备将在今年“两会”上提交的一项提案,主题是建议对中国的农村土地实行所有制改革。

  虽然面临着隐隐压力,但蔡继明相信,研究者必须一语中的,指出最具有效性和根本性的解决方案。他认为,农地的私有化,不仅有利于国家现代化的进程,现在困扰我们的若干土地问题,比如政府征地上的腐败与低效,以及与小产权房相关的纠纷与认识歧异等等,也将在制度层面得到解决。

  蔡继明是民进中央常委、民进中央经济委员会主任、全国政协委员。刚刚宣布的假日改革方案、取消五一、十一黄金周的建议,就是蔡教授带领一个项目组所完成的。现在,蔡继明教授又组建了关于小产权房的研究项目组,这个课题已经列为民进中央经济委员会今年的重点课题,其结果将成为今年“两会”上的一份政协提案。

  不合理的土地交易现状

  经济观察报:小产权房是在很多力量推动下的产物,反对小产权的理由就是保护耕地,但是小产权房目前到底占用了多少耕地,有没有统计数据?

  蔡继明:我没有看到数据,肯定有违规占耕地的,但比例会远远低于政府的违规占地。和全国违规违法占用耕地相比,小产权可能是九牛一毛,占的并不多,根据报道显示,各级政府违规占用土地的案件大概要占到80%。

  经济观察报:为什么从2003年左右,占用耕地的数字急剧攀升?和最近这个经济景气周期的到来有没有关系?

  蔡继明:最近十年这轮经济增长,在很大程度上是靠房地产来推动的,尤其是地方财政收入,以低廉的价格征地,以此招商引资,以土地出让的收入,反过来再大搞基础设施建设,再做抵押,去贷款融资,整个靠房地产滚动起来的,所以期间大量农田被占用。

  经济观察报:是什么因素扭曲了土地买卖市场?

  蔡继明:我的观点是,征地的这个环节,利用了国家行政的权力,用很低廉的价格获得了土地,实际上导致了几个问题:第一,土地的真实价值没有反映出来。如果这块地按照当地经济发展可以价值10万元,这块地的价值就不能用农田的价格来评估了,不能按前三年平均年农业生产收益乘以30年来计算,根本就不是这个价值。现在把价值10万块钱的东西,用1万块钱就拿走了,这样资源的稀缺程度没有体现出来,真实价值没有反映出来,本来很昂贵的土地就变得很廉价。廉价就多占多用,由此造成资源的浪费和土地过早过多地被征用,或者是征而不用,占而不用,造成闲置浪费。第二,又造成了收益分配的不合理,比如说10万块钱中9万是农民的,但是现在农民只得到了1万,90%被开发商和地方政府拿走了。

  经济观察报:农民只拿了10%?

  蔡继明:差不多,就是说在整个土地增值的收益中,农民也就得10%,本来应该大部分归农民所有的,现在就是最小的一部分给了农民。第三个后果,就是这个环节中必然会产生出腐败行为,十有八九的腐败案件都是和土地联系在一起的;第四就是会造成地方政府的短期行为,征地这么便宜,不征白不征。征完之后就会造成地方政府过快的扩张,它会把几届政府的地都给你用了,因而后一届政府就没有土地了。

  土地所有制应该改革

  经济观察报:这是不是说,土地的流通本来就是一件商品的交易,是买卖双方的交易,但是一些地方政府中间插了一手,就把事情搞得很乱了?

  蔡继明:我并不是一开始就得出了土地私有的结论,我只是说就现在这种制度造成了城乡二元的土地所有制的结构。加上我们现在的征地制度,就造成了这么一个结果。那么根源在哪里?我认为最重要的根源是土地制度——土地所有权。先从农村来说,农村的土地是集体所有,但实际上就是经过承包之后大部分又分给了农民。这之后,那么谁来代表集体?村委会的干部?他们代表集体来行使集体所有权,实际上并不一定能够反映农民的权益。在征地的过程中,农民处在一个弱势的、没有话语权的地位,常常是他们的利益得不到反映,土地交易就完成了。这种土地交易的完成往往使很多乡、村干部从中得到了好处。

  经济观察报:比如我是一个村长,我们土地卖了一个亿,如果一点都不分给农民是完全合法的,钱可以全部留在集体里面,认为钱放在集体里面比放在农民这边更踏实。

  蔡继明:理论上是这样。各地做法有所不同,至于说集体给你个人多少,那有不同的原则。另外,归集体支配还出于什么考虑呢,就是你刚才说的,担心给了个人,被个人挥霍了,他衣食无着,还是要给集体增加麻烦,所以集体还是要留一部分,作为将来的社会保障啊,或者其他部门的公共支出。但是后面的这种考虑又带来了一个问题,我们总是不相信个人,老是觉得个人不会考虑自己的利益,只有集体、只有领导、只有国家才能考虑,才有理性。但现实是,有的时候恰好相反。我们过去的国有企业不都是这样嘛,我们当初之所以搞公有制、国有制,其实都是出于一个同样的理念。这是一个误区。

  经济观察报:您在2003年的时候就提到了土地私有制,但是有的学者还提到了永佃制、维持现在这种制度不变等等办法,国有企业可以大力推进所有制改革,为什么在农地这个问题上意识形态这么浓呢?

  蔡继明:这就是说很多的学者他不加以思考,当你一提到土地私有,就说那不行,土地私有就会出现土地兼并。

  经济观察报:中国历史上任何一次农民起义都跟土地集中有关系?

  蔡继明:这是凭想当然想象出来的。此外,兼并不完全是坏事,从技术上来看,这肯定是资源的有效配置,这是一;再有,公有制企业兼并私有制企业没有问题了,反过来私有制兼并公有制,这个也允许了,那么在城市里面的资产允许,土地为什么不能兼并?

  经济观察报:农民本身属于分散的弱势群体,这种兼并会不会出现像现在征地这样的局面?而且,行政权力不插手,农民是否会更容易地失去土地?

  蔡继明:我想这恰好是相反。现在农民没有真正得到土地的所有权,面对政府他们的力量是很微弱的,从法律上他们也得不到相应的保护。一旦农民有了土地的所有权,我觉得在讨价还价的过程中,土地的真实价值会反映出来,这样农民自己会更珍惜他的土地。我们不排除8亿农民里面,可能有些人不珍惜土地,就像在赌场把房子赌进去了,把媳妇孩子赌进去了,但是这不是8亿人绝大多数的行为,大多数人的行为是不见兔子不撒鹰,如果土地没有真实地反映出它的价值,他会盘算的,比如要我一次卖给你,我就要考虑。

  经济观察报:在市场经济中规模经营会带来效益、效率的提高,但接下来的问题可能是很多人都担心的,中国有这么多的农村劳动力,溢出去的劳动力他们该怎么办呢?

  蔡继明:问题就在这儿。你算一下总量,我们现在的耕地是18.3亿亩左右,我们现在一个农户作为一个耕作单位,他的土地的规模就是7.5亩地。农业部的官员说过,现在种粮食不如种经济作物,种经济作物不如把这个土地用于工商业开发,那么怎么让农民乐于去种粮食呢?至少要把他的土地扩大到15亩。就是说他耕作的面积,在他的劳动力资金给定的情况下要扩大到一倍,就基本可以和外出打工达到的收入水平相当,可以稳定相当一批农民从事农业生产。

  就是这么简单的一个数据,意味着什么?意味着我们7亿的农村人口中有一半要转移出来,那么由谁来解决?一种方式是就地解决,就是从事非农业生产,从事非农业生产也得占有土地,就得搞乡镇企业,就是过去走的路子叫做离土不离乡,但这条路走了二三十年可以说越走越窄;第二条路就是进厂不进城,他也进了厂,但他过的是农村的生活,包括现在进入大城市的这些农民工仍然是没有改变,到了年底还要回家过年,像候鸟一样,还有宅基地,保留着耕地,他没有斩断和农民、和土地的联系;第三条路就是进厂又进城,那就是要把他们变成城市居民,只有这条路才能解决三农问题。

  从动态说,按照国际上城市化的一般速度,到2050年我们的城市化水平应该能达到70%~75%。就是说,有25%的人口在农村。从现在算,每年都有1700万左右的人口转移到城市去,整个转移的人数从现在算到2050年将近8个亿。人们说这个有难度,但是这个困难是必须克服的,如果克服不了,现代化就根本实现不了。不用怀疑城市是否会提供这么多的就业机会,如果达不到,我们就不可能达到可持续发展。我们不能保证到2050年能翻一番,实际上那就什么都没有了。

  经济观察报:虽然说现在有八九亿农村户籍人口,但是一个个村庄其实都空了,农民都出去打工了。他如果有就地就业的机会,自然就不出去了。很多人就只有几分地,他无法耕种,只能以其他方式解决就业、生活问题。

  蔡继明:这从另一个角度说明,如果说城市解决就业有困难,那么在农村几乎就是不可能。

  经济观察报:技术问题都是好探讨的,最大的困难就是意识形态的约束?

  蔡继明:意识形态肯定会是一个障碍。人们之所以一提土地私有就马上说到兼并,还有说土地是农民的保障,其实担心的是土地一私有,农村的土地集体所有制就土崩瓦解了。

  其实,农村本来就已不是完全的集体所有制,因此,也就谈不上瓦解。

  目前这种状况,我们国家不是还是稳定的吗,社会主义国家的性质不是没有变吗,“十七大”不是也说,中国现在走的这条道路,就是具有中国特色的社会主义道路吗。我们现在的社会主义道路,其中包含的就有农村私人经济。农村决不是集体经济了,实际上真正从产权功能、性质上,70%已经是具有私人属性的了,但是还保留着30%的公有的属性,而这30%还是产权残缺的。它已经不完全是集体所有了,但这没有改变我们社会主义的性质。

  剩下的30%,比如说土地承包,温家宝总理说了,长期不变就是永久不变。当然,现在还没有出台最后的政策,因为承包法还没有改。现在的农村集体所有权,在承包和流转当中正在蜕变,集体性质在逐渐地退化,私有的性质在逐渐地加强。比如土地承包开始是10年、15年、50年,现在是长期不变,长期不变也就是集体对它的控制权已经没有了。

  有人说农村的土地是国家的,国家也不征税了,所以无论是国家还是集体,对土地的受益权和支配权都已经没有了。长期不变,按道理你不能把它收回或进行调整,这个权也没有了。处置权,农民可以自己转让、转包,转让给外村的人还要经过村民的投票,但是本村的人都不需要,都可以转让了。

  经济观察报:虽然说农村土地的这些权力在慢慢转化,但是问题在于,如果地方政府来征地的话,所有东西就都没了。

  蔡继明:产权不彻底导致的问题就在这里。从静态来看,这种集体产权已经蜕变为私人产权了,但是由于在法律上没有赋予它完整的产权地位,里边留了很多的空缺,政府随时都可以把土地拿走。

  第二,不能够以一个经济体使用的土地权属,来推断这个经济体的性质。这个太明显了,城市里边大量的私人企业使用的是国有土地,但是是私人企业吧?那么为什么说我们农村使用的是集体土地,所以农村它一定就是集体经济呢?它已经不是集体经济了。我觉得只要把这些意识形态分解以后,那些担心是没必要的。另一方面,从反面来说,我们就算农村保留着集体所有制,你不是该失去土地的还是失去土地了吗?该流离失所的还是流离失所了吗?耕地没有保护好的还是没有保护好吗?这都是在公有制条件下。反过来我们实行了私有制之后,反而会有助于把这几个问题减缓。

  经济观察报:这样的所有制改革,对中国的经济是否会起一个很大的推动作用?会使很多问题都得到化解吗?

  蔡继明:对于解决三农问题,城市化、现代化问题,土地制度的变动是根本保障。要想实现这样一个过程,农村土地所有制必须变化。

  经济观察报:以前您有没有提过这个提案?

 《蔡继明:农村土地所有制必须改革》

  蔡继明:我以前提的政协提案,是讲土地所有制多元化。就是一部分私有,一部分公有。中国的改革必须是渐进式的,集体所有制也会这样一步一步地蜕变的。但我们做研究,从理论上是要一步到位的,必须一语中的。但是涉及到政策层面,设计方案的时候,它要一步一步走,社会上不要引起震荡,意识形态不要有大的冲突,肯定是这样一个渐进的过程。

  关于小产权房

  经济观察报:关于小产权房问题也是提案内容?

  蔡继明:在今年两会期间的提案会有这个内容。我们成立了一个小产权房的课题组,在一个月前成立。成员来自我们经济所,以我为首然后有一批博士研究生。我们想把小产权房作为一个重点问题,我是民进中央经济委员会主任,我已经把它列为今年我们经济委员会重点调研的课题。

  经济观察报:调研的方向及范围?

  蔡继明:全国的调查刚刚开始,我们已经到宋庄等北京郊县的四个地方,都是以小产权房为题,还有天津开发区,河南走了新乡、安阳两个市,我们初步做了这个调查。还不太全面,但是我们形成了几个思路和原则:第一个,我们把研究的范围控制在明明合法的宅基地上建立的小产权房,而不是一般的建设用地,更不是农田上。我们集中在宅基地上,因为这个东西最合理,但不合法,不合乎国务院和国土资源部颁布的政策,其实从法规上,宪法、物权法上对其是没有限制的。

  经济观察报:这就像农民的自留地,我愿意种什么就种什么,包括盖房子?

  蔡继明:我建的是住房,不是厂房,又不是地下工厂,这是合理合法的。

  经济观察报:这个合法有一个边界问题,比如我在老家院子里盖一所房子我把它卖了,我是否可以再申请一个宅基地?

  蔡继明:不允许。要是按照土地管理法的规定,农民只能申请一处宅基地。按国务院新的通知,它加上了一条,如果农民把自己的宅基地连同住宅一同出售了,出售后不可再申请。实际上,等于认同了你可以卖,但是你只可以申请一次。所以我们想把研究的焦点放在这个范围。

  我们小产权房调研思路的第二个原则,我想是尊重现实。比如说它目前影响的范围,比如说涉及到多少人,如果折成价格涉及到多少钱,政府要去拆除,会造成社会净福利的多少损失,又会引起多大的负面影响和不稳定。我们要对现实有一个客观、清醒的估计,要尊重现实。

  第三,造成这个状况的原因。政府有没有责任,有没有政府监管失控和不当。如果有,政府要承担责任,你不能把损失完全推给民众,推给买方和卖方。一定要分清责任,政府应该承担的就要政府承担,政府就得承认和疏导、妥协,必须要付出代价的。

  第四,我偏重于房地产市场为什么会形成对小产权房的供需两旺。这里面肯定有房地产市场的价格扭曲,房价过高,很多居民承受不起,买不起房,肯定要冒风险。这是从买方,那么从卖方呢,他的行为也是完全合理的,他把剩余的宅基地和满足了需要之外的宅基地,转让出来出租、出让,这也是合理的,这是最大的收益。这个问题一定要从它的经济上的合理性来考虑。

  再有一个原则,就要考虑现实和长远的问题。从眼前来看,要研究在合法的宅基地上按照规划构建的房子;之后,还会扩展研究的领域,会到建筑用地上和非法占用的土地上。目前最容易突破的,是在合法的宅基地上的房子。要有新的政策出台,这个市场要规范,比如说要由哪一级政府来认证和颁发他们的产权。

  经济观察报:如果承认了在宅基地上的小产权房的合法性,就会引起热潮,尤其是在京郊那一块,这样合法的边界就容易突破了,很可能不是在这个宅基地上。

  蔡继明:那就是另外一回事了,至于说怎么去规范这个市场,包括有关的程序,从长远肯定是要有制度。

  目前的现状是,所谓合理不合法。国务院为什么做出这个规定,出于保护耕地这个大前提是对的,但是不能因为保护耕地就因噎废食。就在宅基地上建设的情况而言,它不违反耕地保护政策。

  因此,我们建议国务院要开这么一个口,这是第一点;但是从另外一个方面,这样一个小产权房建设现状,对于土地资源的配置,对于城乡统筹的规划,其实是不太有利的,尽管眼前我承认它是合理的。你比如说在农村的土地上建的房子,它肯定有问题,整个的排污、上下水,整个小区的配套设施建设,它肯定是落后的。所以,从长期来看,一定要通过土地制度、征地制度等相应的制度创新变革,使置换出来的土地,通过重新规划能够进入市场,进入整个城市化的进程。

  经济观察报:宅基地私有化是不是农村土地制度改革的第一步?你说小产权房可以卖的前提就是承认它完整的产权,也就是说,是宅基地私有?

  蔡继明:是第一步。农村宅基地先私有,这是最容易突破的。

  经济观察报:宅基地私有是这个课题形成的一个共识,那么今年的政协的提案中还会包含什么内容?

  蔡继明:我们想在提案中会有这条,就是我们想要提出,从长远的制度变迁来看,农村的土地还是要私有制。然后,城市的土地要实行多元化。农村的土地包括宅基地和耕地,一旦进入市场就有可能是卖给你了,或者是租给你了。如果是租,城市里就可能同时存在集体土地和私有土地,原来的单一的城市土地国有制就要突破。所以,从长远来看我们要从土地增量上破一个口,要实行多元的土地所有制。再进一步看,将来城市的土地,符合公共利益需要的是国有的,非公共利益需要的一定可以实行民有。

  

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