爱华网水电站建设是中国解决能源问题的优先方案，到2003年底，全国水电站装机8760万千瓦，占全国装机容量的23%，贵州省水电站装机270万千瓦，占全省装机容量的29%。伴随着水电站建设的是大量水库移民问题，全国已有1500万水库移民，贵州省已有30万移民。随着国际石油价格持续上涨，中国新开工建设的水电站还在快速增加，还将有大量水库移民群体产生。水库移民的补偿问题涉及中国1500万以上人的利益，目前国家解决移民补偿问题的方法带有浓厚的计划经济色彩。水库移民安置由政府强制实施，水库移民补偿从标准形成、概算、国家批准移民投资概算、批准移民安置规划、组织移民搬迁、兑现移民补偿资金的全过程，没有体现“公民的合法私有财产不受侵犯”的宪法原则。在水电站水库移民补偿问题上，贵州省现在建设的水电站基本上是以营利为目的,以发电为主,电站公司是企业法人，和移民是平等的民事主体。按照社会主义市场经济原则、按照《中华人民共和国民法通则》，法人与公民之间的财产关系应当遵循民法通则第四条规定“自愿、公平、等价有偿、诚实信用原则”，合意协商，共同商定水库移民补偿范围、补偿标准。目前，国内从经济学层面研究移民补偿的专家、学者和论文都不多,本人查阅到的论文，基本上是从如何执行1991年国务院颁布的《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》的层面来研究移民补偿的，进行经济学研究的基本上没有。水库移民补偿如何按照市场经济的普遍做法，在自愿互利原则下，公平、公正、公开地形成谈判机制，合意协商，商定土地、房屋、商业铺面、果园等淹没财产的补偿范围、补偿标准并保证水库移民补偿标准在实践中得到执行；引入市场机制来研究按照市场优先的方法配置水电经济资源，探索水库移民经济补偿的新理念、新原则、新办法，并对补偿制度的改革提出新思路，是本文研究的目的。本人长期从事水库移民工作,参与了贵州省乌江流域的引子渡、洪家渡、索风营等水电站的移民安置工作。因为要研究移民问题，还专程到海南省大广坝水电站、福建省棉花滩水电站、长江三峡水电站、天生桥水电站实地考察过水库移民工作。希望引入市场机制来研究新的方法配置水电经济资源，解决移民贫困问题。一、现行水库移民政策及其后果（一）我国现行水库移民法规和政策我国对水库移民补偿尚未专门立法，而是依据1991年国务院颁布的《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（国务院74号令）、原国家电力工业部于1996年11月颁布的《水电工程水库淹没处理规划设计规范》，确定移民补偿范围和标准。三峡水电站适用1993 年 6 月国务院颁布的《长江三峡工程建设移民条例》，其基本原则与上面所述法规基本一致。大中型水利水电工程建设移民补偿投资概算和移民安置先由水电站公司法人委托水电水利系统的勘测设计院进行规划设计，其规划设计成果——《移民补偿投资概算》，由中国水电顾问集团公司水利规划设计总院代表国家进行咨询审查，国家发展和改革委员会按照水利规划设计总院审查的意见，批复水电站的项目建议书和可行性研究报告，批复移民补偿投资概算。移民补偿投资概算获国家批准后，业主公司根据移民安置计划分期拨付移民资金到政府移民行政管理部门。1．水库移民管理体系 目前中国水库移民管理工作的组织机构是政府水库移民部门，中央管理与地方管理相结合，以地方管理为主。国家水利部设有水库移民开发局，国务院长江三峡工程建设委员会设有三峡工程移民开发局。中央移民机构负责制定水库移民管理的方针、政策和法律法规，并负责移民安置实施过程的宏观监督、检查、验收等职责。地方各级政府凡是有水库移民任务的均设立了水库移民管理机构。地方政府按照国家发展和改革委员会审查批复的移民补偿投资概算，实施水库移民。实行“政府负责，投资包干，业主参与，综合监理”的水电站水库移民管理体制。在实际操作中以县（或县级市）为单位实行投资包干和移民任务包干，政府有点类似水电站建设中分包移民项目的“包工头”。2．水库移民补偿的原则总的原则是“淹啥赔啥”。淹没土地和建设征用土地的补偿费，按照《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》的有关规定计算，经核定后计入移民补偿投资。城镇、农村移民房屋按淹没实物指标的重置价格补偿，农村移民安置的其他费用按实物或核定的规划投资给予补偿。被淹没的林木，已经达到采伐利用标准的，该林木的所有者经依法批准后可以采伐和销售；不能采伐利用的中、幼林木和经济林，按照国家规定给予补偿。被淹没的公路、桥梁、港口、码头、水利设施、电力设施、电信线路和广播电视线路等专业项目，需要复建的，按原规模和原标准原功能复建。扩大规模和提高标准所增加的投资，由有关地方政府和有关单位自行解决。3．水电站水库移民安置方式 农业安置。开发性移民，要以一份基本土地为依托。移民没有土地作依托，就没有比较可靠的经济收入，没有基本口粮的保证。由于中国水库移民大多处于偏远山村，移民文化素质低，信息闭塞，离开土地从事其他经营风险较大，一旦经营失败，势必留下遗留问题。因此，不论是后靠安置、远迁安置还是分散插迁安置，一定要保证移民一份基本口粮。发展种植业、养殖业是目前农村移民经济开发的重点。种养业投资少，见效快，且是农民的本行。有的库区把这种开发方式概括为:解决“金饭碗”(指兴修农田，提高产量)，栽下“摇钱树”(指发展林果业)，养出“聚宝盆”(指发展养殖业)。从目前我国开发性移民的实践来看，以大农业的方式来安置移民是农村移民安置的主要途径。非农业安置。由于我国土地资源严重稀缺，采用单一农业安置方式，已无法保证移民经济收人的恢复和提高。采取非农业安置方式，意味着给移民增加了一条就业门路，对部分移民而言意味着可以获得更多的收入。对于那些年轻又有一技之长的移民及工业化程度较高地区的移民，可以多采用这种形式。兼业安置。兼业安置即采取农业和非农业兼顾的安置方式。这种方式即避免了单纯非农安置(农转非)风险大的弊端，又避免了单纯农业安置收入低的不足。这种安置方式往往适用于城郊结合部、集镇等市场经济较发达、交通便利地区的移民。自谋职业。就是将移民应该得的各类补偿补助经费清算给移民，移民根据自己的实际情况自己选择安置的方式和安置的地方。（二）行政移民政策造成移民普遍贫困水电站水库移民普遍贫困是我国水电建设留下的带有群体性特征的问题。以贵州省为例，先后建成猫跳河梯级、乌江渡、东风、普定、天生桥一级、天生桥二级、鲁布革7座大中型水电站，涉及我省移民约16.2万人。其中，贫困移民涉及106个乡镇、594个村、1792个村民小组；贫困移民人口为10.1万人，占移民总人数的62.3%。鲁布革库区贫困面最低，为10.8%；乌江渡库区最高，为49. 08%。贫困人数，则猫跳河库区最多，为22169人；乌江渡库区次之，为9641人。贫困移民中，纯收入低于625元的极贫移民达5.6万人，占移民总数的34.6%，占贫困移民人数的55.4%。①在水库移民前, 由于移民区都是河谷地带,绝大多数移民人均收入人均占有粮食都比全省人均水平高。而在搬迁之后，移民群体的经济发展速度低于当地同期发展速度，移民总体生活水平低于当地平均水平，且差距呈拉大趋势。2002年，贵州省老库区贫困移民人均纯收入比全省农民人均纯收入1490元低770元。 表1-1 贵州省人均收入和粮食与移民对比 年份 指标 单位 全省平均水平 移民平均水平2000 人均粮食 公斤 215.85 186.162002 人均收入 元(人民币) 1490 770 （三）制度缺陷造成移民严重的依赖性现行的水电站水库移民补偿范围和价格是由政府和业主公司谈判确定, 国家批准移民投资概算、批准移民安置规划、地方政府强制实施移民搬迁和安置。由于政府干涉了这种水库移民与业主公司的交换活动，法人与公民之间的财产关系没有遵循民法通则第四条规定“自愿、公平、等价有偿、诚实信用原则”，合意协商，共同商定淹没财产的补偿范围和补偿价格，这种干涉的后果，使移民产生严重的依赖性。由于制度设计缺少交易双方的谈判过程，制度存在重大缺陷，即使水库移民的各项补偿价格都定得高，没有导致移民贫困，移民生产生活条件实际改善，安置后一旦出现什么新问题，移民首先要找的还是政府，政府承担了过多的“无限责任”。移民仿佛成了“特殊公民”，反正是政府强制性搬迁和安置的，有理要找政府“闹情绪”，无理也要找政府“闹情绪”，很容易造成社会不安定，这在我国几十年移民实践中已经得到了证实。二、造成移民贫困的原因分析首先分析各交易方的对策和行为，在现行制度下,无论各方怎样博弈,结果总是对移民一方不利,然后找出移民普遍贫困的根本原因是土地的产权不清晰。 （一）水库移民各利益方的博弈1．水电站业主公司的对策移民投资如何才能做到最低呢？水电站业主公司的对策有五条。一是少计移民补偿的土地面积;二是少计移民补偿的房屋、林木等实物量；三是降低土地和房屋、林木等实物补偿的价格标准；四是降低交易费用；五是降低雇员的工资。从实践上看，各业主公司总是希望少计移民补偿的土地面积，少计移民补偿的房屋、林木等实物量，降低土地和房屋、林木等实物补偿的价格标准。在降低交易费用上，业主如果和每一个移民户谈判，其交易费会很高，一般业主都不愿意直接与千家万户水库移民逐一谈判，而是把移民经费交由地方政府，由地方政府实施水库移民，实行移民经费和移民搬迁安置任务“双包干”，尽量节约交易费用。水电站投资是盈利行为，水电站业主追求利润最大化，这是很正常的事，凡是能够降低成本的办法和手段，业主都会采用，尽量压低移民成本是其采取的基本方法。业主为了其经济效益，总是把标准定得越低越好。从贵州省已经建设的洪家渡、引子渡和索风营水电站来看，各电站都是采用国家规定的最低补偿标准。根据1999年1月1日国家实施的《中华人民共和国土地管理法》规定，征用耕地的土地补偿费为该耕地被征用前三年平均产值的6至10倍。征用耕地的安置补助费按照需要安置的农业人口计算。安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均产值的4至6倍。两项合计,最高不得超过15倍,尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的,经省一级人民政府批准,可以增加补偿倍数至三十倍。洪家渡、索风营水电站每一亩耕地的补偿费和补助费相加可以在10-30倍之间取用土地补偿补助费倍数，而在实际补偿时是按12倍来补偿的。可见由生产要素的需求方和地方政府共同决定土地价格时，总是取最低价格。2．水电站水库移民的对策一是多计移民补偿的土地面积;二是多计移民补偿的房屋、林木等实物量；三是提高土地和房屋、林木等实物补偿的价格标准；四是多计移民人口。由于移民没有参与补偿价格谈判，不能以正当的方式为自己争取利益，为多得移民补偿费，一些移民采取不正当手段。例如，临时搭建房屋，要求计算房屋补偿；临时把树苗种植于土地上，要求计算苗木补偿;把别家的孩子抱来，多计算移民人口，多计算土地面积等。移民达不到目的，往往采取不配合统计实物指标，不配合拆迁等手段。3．地方政府的对策地方政府希望多上项目，项目多地方税收就多，招商引资的成绩就大，政府官员的政绩就大。同时，地方政府有三个担心。一是担心移民补偿太高，投资者不来；二是担心移民投资太低，引发移民群体上访闹事；三是担心因移民补偿太低造成新的贫困群体，影响本地区奔小康的速度，从而影响自己的政绩。在水库移民问题上，地方政府不能完全真正代表移民的利益。这是因为，地方政府最好的选择是既能够招商引资增加税收，又能让移民群众得利益，比原来更加富裕，不会闹事，不会成为新的贫困群体。由于现行移民补偿标准是经国家发改委审批的，地方政府认为虽然地方政府参与移民补偿的谈判，但是补偿标准高低是国家部委确定的事，自己只是被动接受，不对补偿标准的合理与否和公正与否承担责任。水电站建成后，增加GDP是客观的，增加政绩是现实的，招商引资、财税收入增加是明显的政绩。至于移民是不是会闹事，是否会真正成为问题则是以后的事，不能肯定会一定发生。况且政府认为，通过思想工作，通过压制移民也能完成移民工作任务。政府领导还有任期制度问题，一般说来只能任期3到5年，而水电站建设周期一般也是3至5年。在3至5年之内，移民补偿足够移民用度，至少不会在本届政府任期之内出现移民吃不上饭的情况,至于今后的事，只有待后任者去处理了。建设水电站问题既然留在后任，本届政府主要是获得政绩，在担心移民补偿太高，投资者不愿意投资心理作用下，政府当然选择较低移民补偿价格以支持和保证水电站项目开工建设。4．业主公司雇员的对策公司雇员的目标是取得最高工资。现行水电站投资体制是股份制，以洪家渡水电站为例，华电集团占51%的股份，贵州省人民政府占有49%的股份。洪家渡水电站业主乌江水电开发公司从董事长到普通员工都是公司雇员。要取得高工资必须创造出高利润，要取得高利润，其对策的前四条和业主公司的对策是一至的。但是，第五条“降低雇员的工资”则和业主公司的对策正好相反。由于现行水电站管理体制存在“内部人控制”问题，雇员较容易自己决定提高自己的工资。从开发贵州省乌江流域的乌江水电开发公司实际情况分析，公司总经理们年薪在30万元到50万元之间，员工年薪在5万元到10万元左右。而以洪家渡为例，平均每个移民的土地补偿费在0.6万元到0.9万元之间，乌江水电开发公司一个雇员的年收入至少可以支付5个移民一辈子的移民土地补偿补助费。移民认为水电站是靠淹没他们的家园建设起来的，他们应该从建设水电站中受益，而建电站产生的利益被公司雇员拿去得太多。有的移民不但是不受益，还要受损，心理不平衡。洪家渡水库移民在2004年3月到4月多次到省政府上访，阻断省政府的大门，打出的标语其中有一幅就是“8000元卖断移民的一生”，移民们很不满。5．业主公司和地方政府博弈业主公司博弈的底线是项目必须有利润，如果利润没有了，宁可不上项目。地方政府博弈的底线是项目上得成。由于地方政府上项目的心情比较迫切，地方政府在博弈中容易作出让步，使得项目能上得成。洪家渡水电站移民投资在上报国家发改委（当时是国家发展计划委员会）之前，担心移民投资超过水电站建设总投资的三分之一，可能会得不到国家发展与改革委员会的审批，硬是将移民投资砍掉3亿多元。地方政府多数情况下将在移民投资明显不足的情况下承担起“移民经费和移民任务双包干”的艰巨任务。6．移民和政府博弈政府承担移民任务后，将移民经费包干到县，实行超支不补，节约归已的原则。这样一来，本是业主公司和移民之间的博弈，转移到移民和地方政府之间进行。每户移民都希望多得补偿费，政府则希望少付出补偿费，使得有限的包干经费“包得住”。移民是共同利益的群体，容易抱成团，采取共同的对策。1997年6月3日到8月13日，广西、贵州天生桥水电站移民三次到天生桥水电站大坝静坐，阻断施工；2000年春，移民堵路，并把广西隆林县公安局长扣作人质；2000年三月，移民到广西隆林县政府机关静坐，占办公室食宿，政府无法办公，惊动当时国务院总理朱镕基，3月14日总理批示，要求国家电力公司与广西政府尽快处理。2001年4月26日，洪家渡上万移民阻断电站施工的道路，要求增加移民补偿费，地方政府先是做思想工作，要求移民拆开路障。移民越来越多，进而将前去做工作的移民干部扣留作人质，自制武器在山头安营扎寨，希望通过这种方式迫使政府答应增加移民补偿费。省政府先是查基层移民干部有没有贪污移民经费的事，准备处理移民干部来平息移民闹事。查无贪污事实后，动用四个地市的公安干警和武警强行拆除路障，恢复施工，博弈之激烈程度已经超出经济交易的范畴，博弈的最终结果对移民不利。(二)造成水库移民贫困的原因是产权不清晰1．现行的两种土地补偿办法全县人均补偿办法。全县人均补偿办法，是以生活在库区的现有人口为依据平均分配土地补偿补助的办法。贵州省洪家渡水电站、索风营水电站采用此办法。我国农村土地属于村集体所有，土地实行家庭承包经营，“增人不增地，减人不减地”。无论是承包经营的家庭还是个人，对土地只有承包权和使用权，而没有所有权。这是实行全县人均补偿办法的法律依据。在实际工作中，对移民人口进行调查核实认定，没有承包土地的水库区外嫁入的妇女、按计划生育政策正常出生的子女和超计划出生的子女，均计列为移民人口。这部分人口按土地承包法并没有承包地，但是按“农村土地属于集体所有”，按移民政策又必须安置，安置费只能来源于水库被淹没的土地补偿费。用此办法可以较好地解决这一部分人的安置问题，体现“以人为本”的思想。但是此办法带来一个不可调和的矛盾。在水库区内承包有土地，已经婚嫁出库区的妇女则不计列为移民人口，得不到任何移民补偿。按照《土地承包法》，因这部分人口的承包地仍在库区，而这部分妇女到嫁入地后并没有重新得到承包地，理应得到相应补偿。这部分妇女约占水库区人口的10%左右，洪家渡等水电站移民中不对其补偿，她们感到社会对其极不公平，到妇联、政府和法院讨说法。另外，全县人均办法对人少地多的村、村民组、承包农户造成损失，其淹没的人均土地高出全县人均数，得到的土地补偿大大低于应该得的土地补偿，这对实行计划生育政策，少生子女家庭不公平，是一种“杀富济贫”的平均主义。人均方法不合理。从理论上讲，农村土地虽然是村集体所有，但是实际上已经承包到一家一户，30年不变。人少地多的移民家庭，或者因实行计划生育，或者因为女儿多，嫁到外地，土地多是其既得利益，这样的既得利益是合理的，不应该因为水库建设而失去。人多地少的移民家庭，或者是超计划生小孩，或者是男孩子多又接进媳妇，如果在原水库区，村集体不会因为其家族的人口增多而增加其承包土地。在水库移民中，如果按照人均法分配移民补偿经费，新增加的人口获得了一次重新分配土地的机会和权利。按淹没面积据实补偿的办法。按淹没面积据实补偿的办法，是以《土地承包法》为依据，补偿对地不对人。严格按照承包农户被淹没的土地数量、地类和单价进行补偿，兑现给相应的承包农户。现在贵州省清水江和三板溪水电站的移民补偿，正在尝试用这种方法。此办法符合《土地承包法》的立法精神，维护了土地承包者的权益，移民普遍容易接受。此办法带来的矛盾，一是水库区内无承包地的新出生人口、婚进人口按现行的移民政策必须安置，但是没有经费来安置；二是移民农户之间所得的补偿费差距很大，人多地少的一部分移民的补偿费不能满足其安置需要。按照以土地和财产为依据的方法获得移民补偿补助，人少地多的移民家庭保住了其既得利益。②本文认为，用此办法，人多地少的移民家庭，并没有损失其利益，至于安置之后，这部分人的贫困问题，不应该在移民补偿中去解决，只能由政府民政和扶贫这样的渠道加以帮助解决，从扶危济困的角度解决，而不应该在交易中解决,这样才能和计划生育政策相衔接。这两个办法都是在政府和业主公司谈判确定土地补偿价格后,算出土地补偿费总额，然后在移民中进行分配，移民没有参加土地补偿价格谈判。2．土地产权不清晰必然造成移民贫困由于土地产权不清晰，业主公司能够既不与农民集体（法律规定的土地所有者）谈判，又不与移民（土地承包者）谈判，而是与地方政府谈判取得土地。在地方政府并不能真正代表移民利益(贵州省人民政府占有洪家渡水电站49%的股份,政府本来就是大股东,从经济人的角度分析,更不能代表移民群众的利益)，又希望上项目增加税收增加招商引资政绩的情况下，政府和业主公司谈判，必然会损害移民的利益，在较低的土地价格水平下对移民进行补偿，最终造成移民的贫困。生产要素的供给者——移民没有参与谈判，而是被动接受交易的其他方提出来的价格，这违背了社会主义市场经济的原则，违背了“自愿、公平、等价有偿、诚实信用原则”。在国务院新的《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》尚未出台前，水库移民土地补偿无法可依,业主公司总是千方百计压低移民补偿,千方百计获得国家审批,从而“名正言顺”地剥夺农民。交易的结果，富了业主公司、富了公司职员，富了中央和地方财政。移民在交易之后，则成为“水电站建设贫困群体”，一些移民由于没有购置到土地，成为“种地无土、上班无岗、低保无份”的流民。如果新的《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》没有把土地交易权和其它财产的交易权还给农民，水电站建设剥夺农民造成移民贫困的问题将得不到解决。中国农村土地的产权为什么是不清晰的？ “产权”是“财产权利”一词的缩写。在一个资源不稀缺的世界，产权是不起作用的，而现实社会所面对的是一个资源稀缺的世界。如果不对人们获得资源的竞争条件和各方作出具体规定，即产权没有设定，就会发生争夺稀缺资源的利益冲突，以产权界定为前提的交易活动也就无法进行。德姆塞茨认为，“产权是一种社会工具，其重要性就在于事实上它们帮助一个人形成他与他人进行交易时的合理预期。”③在产权规则能够得到有效实施的前提下，每个交易当事人都将得到他应得的权益，同时也都将支付应由他承担的成本。一种有效的产权制度，能够抑制人们通过分配性努力实现利益最大的行为倾向，激励人们通过生产性努力来增加收益。产权理论认为，一个社会的经济绩效如何，最终取决于产权安排对个人行为所提供的激励功能④。和私有制国家相比,我国土地产权问题显得很复杂。《中华人民共和国宪法》规定，“城市土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，都属于集体所有。”“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征用”。从理论上讲，根据《中华人民共和国土地管理法》，农村土地属于村集体所有，则土地的补偿补助费应该由用地者支付给村集体。而根据2003年3月1日施行的《中华人民共和国农村土地承包法》，“国家保护承包方的土地承包经营权”，“土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其它方式流转。”则土地补偿补助费应该付给土地承包者。在《中华人民共和国土地管理法》中又有专门条款规定，水利工程建设的土地补偿依据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》执行，而《中华人民共和国土地管理法》是1999年修订过的，《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》是1991年国务院制定的。按照土地管理法的立法精神，应该执行根据1999年修订过的《中华人民共和国土地管理法》，重新修订的《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》，作为移民土地补偿补助的依据。但是，国务院尚未出台新的《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》，就是说目前的水库移民土地补偿处于无法可依的状态。由于这样的原因，地方政府“替民作主”与水电站业主公司谈判，双方决定土地补偿费的价格。一方希望土地价格越低越好，一方希望多上项目增加税收，增加政绩，双方合意的绝大多数结果，当然是在较低的土地价格达成协议。另外，现在水电站的建设已经是企业行为，电力商品按照市场机制竞价上网销售，利润归投资人所有，水电站建设并非公共利益的需要。既然不是公共利益需要，要求移民“舍小家，为国家”，“舍弃小家园，建设大电站”就没有法理基础。土地是农民最基本的生产资料,土地补偿补助问题是水库移民补偿的核心问题。在水库淹没补偿中，土地补偿费和安置补助费占整个移民补偿补助费的比重最大，是水库移民生产安置资金的主要来源。由于土地补偿费和安置补助费是如此重要，水库移民土地的经济补偿搞清楚了，其他的地上农作物的青苗补偿问题、各类房屋的补偿问题、林木问题都比较好解决。表2-1土地补偿费和安置补助费占整个移民投资的比重表 单位：万元电站 洪家渡 索风营 引子渡 构皮滩 龙滩 三板溪 平班农村移民处理投资 84023 3233 9914 74370 108543 43862 7015其中:土地补偿费和安置补助费 45177 1777 6028 53958 75614 28108 3130所占比例% 54 55 62 73 70 64 45三、国外水利工程移民补偿的方式主要分为两种政策思路。一种是高额现金补偿方式。即不鼓励移民自食其力，而完全依赖政府高额现金补偿安置的依赖性政策。另一种不提供现金补偿，是开发性移民补偿方式。世界银行于1980年制定世行资助项目中，提出开发性移民策略，是一种鼓励移民重建生产生活基地的开发性政策，而且提供后期的生产生活补偿，使补偿方式更加合理与多样化。（一）世界银行模式世界银行对非自愿移民补偿有比较详尽的规定。强调只给受损地区以现金补偿是远远不够的，移民补偿应包括移民因迁移而蒙受的一切损失，主要是土地、房屋及其他征用财产的费用和丧失收入的赔偿，使移民补偿公平合理，真正反映市场价格和补偿物的价值，足以重建社会生活，保证移民在农业或其他部门谋求生计。世界银行一是对个人利益实施“以土地换土地”的政策，就是允许受损区的土地主在得到了淹没区的土地赔偿金之后，再在移民安置区建设中得到足够数量的土地配置，同时还包括支持移民恢复收入和改善居住条件的活动费用，附加的当地新的服务、发展项目、农业推广、培训、创造就业机会及贷款等项支持。二是对公共利益实施基础设施重建或奉送政策。由国家和受益方为受损方提供国家公路、桥梁及因项目建设需要重建的国家和地区基础设施的费用。（二）以美国为代表的业主责任制模式
以德国和美国为代表的私有制的国家，以“私有财产神圣不可侵犯”为理由，实行“充分的、有效的、及时的”补偿⑤。所谓“充分的”补偿，是指要完全补偿财产的全部价值。对于可以通过收费机制回收投资的经营性项目而言，主要采取平等协商的民法方法，辅之以公益征收的强制手段，以保证国家基本建设对土地等不动产的需要。这样的方法是在国家支付给移民一定补偿金以后，在政府的指导下，由移民自己选择去向。其立法重点主要不在于库区的发展和创造新的就业机会，而是在于强调水库移民补偿的协商性和公正性。这给库区和移民创造了新的发展机会,给区域经济发展注入了新的生机。这样的方式对于文化素质较高、有一定特长和生活能力较强的移民是很合适的。西方发达资本主义国家采用这种方法，与其综合国力较强和崇尚自由、民主的国民性格有关。 （三）发展中国家行政命令模式以发展中国家的非洲和有些亚洲国家为代表，主要采取以命令和服从为特征的行政法手段。其主要方法是社区整体搬迁、移民集中安置，补偿政策主要强调的是移民搬迁以后的基本生存问题，土地是移民安置和补偿的重点。但由于发展中国家普遍存在重工程建设轻移民安置的观念，以及移民安置和补偿规划缺乏科学依据，所以，从世界范围来看这种水库移民安置补偿方式的失败率较高，遗留问题较多。当然，发展中国家采用这种方式，同其综合国力较弱有密切关系；由于市场经济不发达，移民普遍有一种强烈的群体生活感，也是发展中国家采取这种社区整体搬迁、移民集中安置的原因之一⑥。（四）国外移民补偿方式的启示在我国工业化正在加快发展，农民流动性强，已建立社会主义市场经济制度的今天，应该多借鉴美国等市场经济国家的经验和作法，采取市场经济平等协商的方法，强调水库移民补偿的协商性和公正性，由移民自己决定交易，自己选择去向。行政强制手段的使用应该慎之又慎，只能是不得已而用的下下之策。四、按照市场配置资源原则设计水库移民补偿机制（一）按照市场配置资源原则设计水库移民补偿机制的可能性水电站建设的目的，是为了增加社会福利，取得经济效益。我国现行水库移民补偿制度的缺陷已经造成上千万人的贫困，而大量的水电站正在建设和即将建设之中，再也不能让这种不公正、不合理、不科学的制度造成新的水电站水库移民贫困化问题和社会不安定问题。重新按照市场配置资源原则设计水库移民补偿机制，规范我国水库移民补偿已成为推动我国水电站顺利建设的重要而迫切的现实问题。移民是清楚他们在交易中是否有利的，他们完全有理性分析能力，只要补偿金额足以让他们重新购置回原来的水平的居住房屋，土地、商业铺面、薪炭林、牧草地、自来水或水井，生产生活条件在所改善和提高，他们是愿意交易的。对于多数移民来说，原来生活在偏僻的山沟中，如果建设水电站，就有机会搬迁到具在现代交通条件、现代学校教育的新环境中，移民是愿意在一定的补偿价格水平成交的。水电站业主公司在建设电站之前的可行性研究阶段，早就请专业的各类专家学者对水电站各种投入进行了成本核算，移民建设的投资当然是其核算的重要内容。在其他条件不变的情况下，在什么样的移民补偿补助费价格水平成交有利润，在什么样的价格水平成交会产生亏损，业主公司是最清楚的。只要交易双方谈判，是能够找到供需均衡点的。水电站建设的目的，是为了增加社会福利，取得经济效益，只有业主公司和移民都认为自己在交易中获利，这个项目才有真正的效益。既不能片面强调水库移民的利益，要求电站业主公司亏本建设水电站，更不能只强调业主公司的利益，损害移民群众的利益去保证水电站建设。如果经过论证，一个水电站建起来后确实没有经济效益，这样的水电站根本就不能建设。否则，建设水电站或者让一个业主公司长期亏损，或者让成千上万甚至数十万移民群众从此陷入贫困的境地，这是不可思议的，这不是理性行为。如果业主公司只是基本上能保本，而移民实际上受到损失，这个项目的真实成本将大于业主算账的成本，是亏损的，这样的项目当然不能上、不该上，不应上。建设水电站必须达到三赢，业主公司有利润，移民群众搬迁之后生产生活比在原来的水库区有所改善和提高，政府取得税收增加财政收入,经济社会和谐发展。引入水电开发市场竞争者更容易达到均衡。亚当8226;斯密认为：“只有在完全竞争成立时，市场机制的优点才能充分体现出来。对有效市场的重要偏离来源于不完全竞争或垄断” ⑦ 。我国电力投资和产品销售是一个竞争不充分的市场，处于寡头垄断产业状态。大中型水电站投资市场上，往往是一个企业垄断一个流域的水电开发（贵州省乌江流域由乌江水电开发公司垄断开发）。在贵州省乌江这样的深山大峡谷中，建设水电站的经济效益是很高的，在引子渡水电站、索风营水电站，有的移民提出希望将其移民补偿补助费入股参与开发投资建设水电站，业主公司拒绝移民入股，说明投资回报是很高的，垄断者不愿移民参股，分享高额利润。如果有投资竞争者来参与竞争，水电开发市场更容易达到均衡。因为，如果开发的利润很高，经过谈判，第一家开发公司因移民要的移民的补偿费价格高而没有达成协议时，第二家第三家开发公司会以更高的移民补偿费价格和移民谈判，最后在较高的移民补偿费价格水平成交。如果开发的利润不是很高，第一家水电开发公司因移民要的移民的补偿费价格高而没有达成协议时，再没有第二家开发公司愿意以更高的移民补偿费价格和移民谈判，移民会反思自己的要价是否过高。在此情况下，如果移民认为，第一家开发公司提出来的移民补偿费价格成交时移民所得的补偿高于实际所失时，称民会降低价格，和开发公司在较低的移民补偿费价格水平成交；如果移民经过反思认为在第一家公司提出的价格成交时移民所得的补偿确实低于实际所失时，移民不会再降价，开发者不会再加价，交易不成，这样的水电站当然是建设不起来的。（二）新的移民补偿机制框架设计要建立一个公正、合理、科学的移民补偿机制，必须充分赋予移民在搬迁决策和执行过程中的参与权，要在业主愿意投资的底线、移民愿意搬迁的底线和政府的移民目标中间设置一个讨价还价的机制，通过自主协商，找到一个适当的移民补偿价格水平。1．在谈判之前公布移民补偿补助费的参考价格标准水电站业主公司在建设电站之前，应当根据国家的有关法律，确定补偿的范围，在国家规定的征地、房屋等补偿标准最低和最高范围内确定自己认为可能达成协议的价格标准。为了克服信息不对称的问题,水电站业主公司初步确定偿补范围和价格标准后，应该将这个参考价格标准在水库移民区公布，让移民有知情权，让移民有机会算好自己的补偿账。2．谈判人员的组成谈判人员的组成要体现以交易双方的利益当事人作为主体，政府参与，专家学者和社会贤达参与的原则。选择移民代表参加移民投资补偿谈判时，要注意代表的广泛性。一是代表的区域性，涉及到几个省（市、县、乡、村、组）的，几个省（市、县、乡、村、组）都应该有谈判代表，代表数按照搬迁移民人数多少的比例进行地区分配；二是代表的典型性，人多地少移民家庭的代表，人少地多移民家庭的代表，住在集镇的代表，住在山沟的代表，富裕移民的代表，贫困移民的代表都应该有合理的比例。谈判组成人员按照业主及聘用的规划设计院人员占30%，移民代表占30%，地方政府移民部门占10%，物价、统计、国土、资产评估专家和社会贤达占30%的比例组成。3．表决和备案每一个参加者只有一票的表决权，总代表人数根据具体实际情况而定，一般为100人。谈判采取多轮制，按照水库移民补偿项目逐项地谈判，规定80%以上代表表决同意的补偿项目和补偿价格标准才能通过。经过谈判形成移民补偿的范围和价格标准后，上报国家备案后执行。谈判失败达不成协议的，当然水电站不能开工建设。4．组建水电站水库移民安置公司现行水库移民搬迁安置的组织和实施由地方政府负责，实行“政府负责，投资包干，业主参与，综合监理”，政府管了自己不该管的事，管了自己管不了又管不好的事。政府不能也不应该成为水库移民工作的责任人。移民补偿补助费的范围和价格标准经过谈判确定后，业主公司应该组建水电站水库移民安置公司，负责移民的搬迁安置。移民安置公司可以委托有移民的相关乡镇政府的有关干部代理移民工作，形成委托——代理民事法律关系。与各移民户签订安置协议书，确认各移民户按照谈判达成的补偿补助费范围和价格标准应该得到的移民补偿补助费金额和细目；移民安置公司与移民共同协商确定水库移民补偿各项经费兑现给移民的时间；确定移民的安置方式和搬迁出水库区的时间。5．水电站获利者应该对利益受损移民进行后期扶持移民搬迁后，涉及到社会重构问题，移民搬迁到一个新环境之后，原有的生产方式和生活方式发生改变。例如，生活在坝区的移民以种水稻为主，搬迁到烤烟生产区后，要学会种烤烟技术，搬迁到城郊的移民要学会种蔬菜技术，以打工为主的要学会工业技术等等，这些都需要进行培训。移民补偿没有对原在集镇的有商业价值的铺面进行商业价值损失赔偿，对一些非经济损失没有补偿的理念。例如，有些移民在原来的生活环境中关系较好，每天可以在一起闲谈，邻居生活很和谐，搬迁到新的住地后，失去了原有的人际关系，这些都没有得到补偿。这就需要获得利润诉业主公司和获得税收的地方政府，从其新得的利益中拿出部分，对移民进行后期扶持。现在的政策是以售电量为依据，每度电提0.1分钱建立移民后期扶持基金，对移民进行后期扶持，建议提高比例，每度电提取1分钱，建立后期扶持基金，在移民搬迁之后对其扶持15年。例如，贵州省毕节地区共有10万移民，全区水电发电量每年约60亿度（东风电厂20亿计一半在毕节为10亿、洪家渡15亿、引子渡10亿计一半在毕节为5亿、索风营20亿计一半在毕节为10亿、乌江40亿计一半在毕节为20亿），每度电提取1分钱，则每年可提取6000万元，每一个移民可每年可获取600元的后期扶持，利用这笔资金可以在移民区举办很多公益项目和培训项目，改变水电站移民的贫困现状。新的补偿机制实行后，交易的双方是业主公司和移民，政府就要转变职能，比如：帮助移民提高自己的组织能力，谈判能力；督促双方按照协议完成交易，履行合同，督促移民安置公司按照协议规定的金额、补偿兑现时间，足额、按时支付移民的全部补偿补助费；督促水库移民按照协议规定的时间，拆房、交地、砍伐树木、迁坟、搬迁出水库区，安置到新的生产生活地。（三）设计新的移民补偿机制的前提是明晰产权“理想的市场经济是指所有物品和劳务都按照市场价格自愿地以货币形式进行交换。这样一种制度无需政府的干预，能够从社会上可供利用的资源中获取最大的利益” ⑧。建立社会主义市场经济制度是中国经济体制改革的基本目标，市场经济就是要把市场机制作为配置资源的基本手段。市场经济中决策的主体是居民、企业而不是国家，不是政府。要让价格在经济中起到决定供给和需求的作用。国家对经济只能作适当的调节，国家应该为市场机制的运行创造条件，纠正市场机制的某些不足，决不能取代市场机制。能交给私人和企业的事尽量交给私人和企业做，只有私人和企业管不了和不愿管的事，才能由国家和政府来管⑨。这些是市场经济的基本原则。设计新的移民补偿机制的前提是明晰产权，必须还权于民，让移民拥有利用土地承包权进行交易的权利。在《中华人民共和国土地管理法》中第五十一条中既然规定，水电工程“土地的补偿费标准和移民安置办法，由国务院另行规定”，建议国务院在制定新的水电工程建设用地补偿和移民安置条例时，明确提出：以盈利为主要目的的水电站建设所用移民承包土地和其它移民财产的补偿价格由供需双方代表按照市场配置资源的原则协商。唯其如此，移民才能真正得到土地和其它财产如房屋、林木的交易权，获得谈判权；移民才能派出谈判代表，与需要其土地和其它财产的企业代表平等协商，对等谈判，共同商定交易价格。结 论按照市场经济规律建立谈判为基础的水电站水库移民补偿机制，水电站开发和水电站建设产生的移民问题就纳入市场经济之中,按照市场法则来办水电。市场机制将比现在实际操作中以政府为主导“政府负责，投资包干，业主参与，综合监理”的水电站水库移民管理体制能更有效地解决移民问题。引入市场机制后,市场还能够更好地选择水电投资者,优化水电资源的配置效率。政府从不应该管的微观经济活动中解脱出来,不再是业主公司的移民项目“包工头”。移民的土地承包权、承包土地的处置权、知情权、参与权和自主权交易得到一定程度的落实；因为水电站建设而产生的水库移民贫困问题，因为政府干涉库移民与业主公司的交换活动，导致移民产生的严重依赖性问题将得到较大程度的解决。水电站移民补偿的市场化将是中国水电站移民机制重大的制度变革，无疑符合“以人为本”，建立社会主义和谐社会的要求。当然，就是建立了按照市场机制配置资源的谈判机制，移民代表参与了补偿范围和补偿标准的谈判，由于不是全体移民参与谈判，参与投票，只是移民推选出的部分移民代表参与投票，这些代表并不能完全代表移民的全部意愿，也只能是相对参与、相对自主、相对合理，并不能保证不会出现一些移民个人、一些村组的移民群众反对谈判后制定出的补偿价格和补偿范围。只能说可以降低移民和业主、移民和政府的对抗强度。正如法国启蒙运动的代表人卢梭所说：“就民主制这个名词的严格意义而言，真正的民主制从来就不曾有过，而且永远也不会有。”⑩另外，行政为主导的移民补偿机制具有行动较快，办事效率高的优点，而按照市场优先设计的移民补偿机制，其谈判的交易成本可能增加。本文在研究时，没有能找到一个好的评价体系和标准来比较两种机制间的效率问题，这个问题有待于深入研究。
