爱华网为了进一步加快镇江航道建设，为地方和区域经济发展服务，根据江苏省交通厅航道局有关的要求精神，我部组织有关人员对镇江市在组织实施航道建设过程中实行“省市共建”的投资政策，以及在具体操作过程中遇到的难题进行了工作调研。 调研主要情况如下： 一、目前镇江市辖区航道发展基本情况和印象 镇江地处长江下游南岸，江苏省的西南部，位于长江与京杭运河的交汇处。镇江的水运十分发达，水运交通地理位置得天独厚，数有“九省通衢”、“漕运咽喉”之称。 长江在市区北部东流入海，沿江东下可达上海；西上可抵皖、赣、鄂、川等省；经苏南运河南行可抵苏、杭，连接太湖、钱塘水系；北上可达苏北及鲁、冀、津、京等省、市，沟通江、淮、黄、海四大水系，是长江下游重要的水陆枢纽和物资集散中心。江南运河自西北向东南斜贯镇江，在境内有42.6公里。常年有苏、鲁、皖、沪、浙、赣、湘、鄂、川等13个省、市的船舶在镇江段运河上航运，年货运量已达1亿多吨，相当于沪宁铁路单线货运量的4倍，接近长江主干道的货运量，是京杭运河上运量最大、密度最高的河段之一,在镇江地方经济建设中发挥着重要的作用。 虽然，镇江水运比较发达，但是航道的等级结构不合理，高低悬殊也尽显得不和谐。 按照镇江市第二次内河航道普查资料显示，目前镇江市辖区共有航道70条，通航里程为592．2公里。在总里程中，等级航道占32.1%，等外级航道占67.9%，高等级航道的数量较少，而且航道普遍等级低，碍航桥梁多，通航条件差，无法满足日益发展的水上运输和大吨位船舶运输的需要，航道的实际情况与船舶通航需求之间矛盾十分突出。 苏南运河镇江段作为是苏南运河的起始段，航道的安全畅通与否直接关系着京杭运河全线的航道畅通和船舶运输。因此，加快镇江境内的航道的建设，全面推进等级改造和提升显得非常迫切。 二、加快镇江航道建设对于地方经济发展的重要意义 从镇江经济发展的态势看，水运为经济发展提供了良好的投资环境。水运特别是我们的苏南运河以其运量大、成本低以及铁、公、水联运成网的优势，保证了外向型企业的原材料供应、产成品的运输及企业生产用水，因而外商纷纷看好沿河工业走廊，投资兴办企业。 据了解，镇江市国内生产总值在运河整治前的1989年为58.93亿元；整治后的1998年为390.55亿元；2003年643.6亿元；2004年完成781．16亿元；2005年，镇江实现地区生产总值833.5亿元，比上年增长幅度15％。2006年镇江市完成生产总值1025.3亿元，增长15.2%，2007年，全市地区生产总值完成1213亿元，预计2010年规划将要达到2400亿元。 看好运河资源，从福建来镇江投资的江苏鸿泰钢铁有限公司坐落于镇江谏壁镇，公司现有固定资产3.8亿元，公司拥有两座30T电弧炉，一座40TLF精炼炉，一套三机三流R6连铸机，三条直径520半连续轧机生产线、一条直径400轧机生产线等专业设备，具有年产钢60万吨、轧材100万吨的生产能力。是一个具有冶炼、连铸轧材等综合性生产能力的中型钢铁企业。2004年投产后公司完成销售13亿元，上交税金2300万元；2005年公司完成销售15亿元，上交税金3000万元；去年投资8.2亿元建成年产10万吨的不锈钢项目，年销售20亿元，利税2亿多元。为地方经济的发展做出应有的贡献。 德国柯诺集团是全球最大的木业加工集团,主要生产强化地板、高密度纤维板、中密度纤维板、刨花板、三聚氢胺贴面板等,其中木纤维板、强化复合木地板的生产能力居世界第一的位置，产品畅销世界105个国家和地区。据柯诺（江苏）地板有限公司德国高级顾问科勒介绍，公司每年需要20万吨的从江西、湖北、湖南、安徽采购的枝桠原材料主要依靠京杭运河这条黄金水道运输。由于原材料运输价格低，目前生产不断得到发展，已由建厂时年产复合强化木地板400万平方米的产能，扩大到今年即将投产2000万平方米。 中外合资江苏大亚集团是目前国内最大的铝箔生产厂家，原厂址在丹阳市埤城镇，历史上曾三迁厂址，但最终该厂看好运河运输优势，将工厂迁建在运河边的丹阳开发区内，其中,大亚木业每年60万吨原材料都依赖运河运输。江苏大亚人造板有限公司是一个依靠水运的中外合资企业，去年实现销售6亿多元，创利税1亿元，该公司每年60万吨原材料都依赖苏南运河运输，仅此项每年节约运输费用3900万元。
镇江段运河沿线13个乡（镇、场、区）的工农业生产总值已由运河整治前1989年的13.92亿元，发展到整治后目前的140.00多亿元，增长了10倍还多。可以说，苏南运河在镇江区域经济发展中具有十分重要的意义。 三、目前航道建设投融资体制的主要几种模式和做法 近年来，全省内河航道建设取得了较快发展，投资规模日趋扩大，加快实施步伐显著加快，干线航道的面貌有了一定的改观，通航条件得到较大改善。 通过不断的探索，航道基础设施建设的投融资机制正在发生深刻的变化，航道的基础设施建设新的投融资模式已经形成，而且兄弟城市都有了很好的成功范例。新的内河航道建设投融资体制模式可以概况为如下几个方面： 一是由交通部或江苏省交通厅航道局承担的国家级水运主通道建设工程的基本投资。因市、县级地方政府或其他有关部门要求，在原建设规模基础上扩大建设规模部分的经费，由地方政府或相关部门承担。这种做法主要在国家水运主通道、干线航道建设且在航道建设投融资体制改革起步阶段较多采用。如连云港疏港航道投资模式，皆有国家投资。 二是由交通部或省航道部门、相关部门，如水利、城建等地方政府按同比例出资联合进行航道建设工程。这一种做法一般在各行业间有共同建设需求的项目中采用。如我们丹徒区荣炳盐矿矿区航道就采取“拼盘”养护航道的方式，共同完成航道的维护改造，航道技术状况、航运条件得到全面改善，航道通过能力提高，达到“多赢”的局面。 三是由交通部或省航道部门和地方政府按约定的比例、且由航道部门承担较大出资比例对项目进行拼盘投资。第三种做法主要在航道建设与地方城乡建设结合较紧密的项目，如常州市运河改线段就是由部、省、和地方三方共同投资建设的。 四是由交通部或省交通厅航道局承担工程主体经费、由地方政府承担征地拆迁经费的拼盘投资；第四种作法是在航道建设投融资体制改革逐步深化过程中形成的一种拼盘方式。如苏南运河“四改三”先导段中采用的一种投资模式。 其五，吸引民间资金对航道建设项目进行投资；第五种方法适用于地方上具有特殊运输需求或易于通过收费进行资金回笼的航道。 其六，利用外资进行航道项目建设。第六种做法则用在投资量大的重要航运枢纽项目上。主要是用在船闸建设上。 通过几年实践，内河航道建设投融资体制改革的实际成效已逐步显现。 第一，通过投融资，缓解了扩大内河航道建设规模与资金不足的矛盾，使一批急需实施的航道重点工程项目的建设得到了保证，满足了内河水运对航道基础设施的基本需求，并为长远的航道建设投融资体制的形成、健全和完善拓宽了思路。 第二，通过投融资，提高了各级政府和社会各界关心航道事业、支持航道建设的积极性，扩大了社会对内河航道事业的知晓度和认可度。 第三，通过投融资，使航道建设与地方经济及各项事业发展的关联更趋紧密、合作进一步加强，使航道的服务范围更趋广泛。 第四，伴随各种投融资模式形成的工程管理模式为航道基本建设管理工作积累了丰富的经验。 四、现行的航道投资体制在操作过程中出现的难题 为全面贯彻科学发展观，促进区域经济社会又好又快发展，全力推进干线航道网建设，建立安全、通畅、便捷、高效的水运体系，实现从水运大省向水运强省的跨越，去年8月，江苏省人民政府出台了关于加快水运发展的意见，在推进航道基础设施建设取得了一些进展，调动了各方面的积极性，以及国家对水路运输的重视和加大了投资力度，航道基础设施建设呈现出前所未有大好局势，水路运输紧张状况有所缓解。 在筹措水运基础设施建设资金上，主要是按照“省市共建、政府主导”的原则，加快航道工程建设。建设资金由省和工程所在地市、县政府共同筹集，原则上省负责航道建设建安费用，工程所在地市、县政府负责征地拆迁及改建桥梁超出原宽度部分的费用。省政府从2007年起在省财政预算中建立航道建设专项资金，每年不少于5亿元。省交通厅要积极争取交通部的专项补助，逐年加大现有交通规费统筹用于航道建设的力度，适度加大贷款建设力度。工程所在地政府要切实保证本地区航道建设的配套资金投入。市、县两级政府要投入不低于20%的建设资金。应该说这个政策总体上是好的，但我们也应该看到，在实施过程也有很大的难度和问题。 我部实施的“十一五”重点航道整治工程项目“苏南运河镇江陵口先导段航道整治工程”在省局的关心指导下，在丹阳市政府的支持下，在指挥部的统一部署下，自去年6月份开工建设以来，工程进展、进度全部实现了控制目标，完成了节点任务。 截止到5月30日，苏南运河镇江陵口先导段航道整治工程已累计完成投资11235.97万元，占总投资的62.5%。 主要分项：累计完成浆砌块石79500立方米，占总工程量的99.60%；完成一级驳岸8500延米，占总长度的99.77%；完成水下土方疏浚44万方，占总工程量的37.16%；完成地连墙288米，占总工程量的68.00%。工程的质量、进度、安全施工均处于良好的受控状态，完成了省市局下达的目标任务。 搞重点航道建设，从施工的角度，我们认为，没有什么问题，吃再大的苦也能完成，无非就是多辛苦，多流汗，但我们认为最难的是征地拆迁工作，这个是我们碰到的最大的、最困难的、最难解决的难题。在此项工程中，丹阳市为航道建设的地方征地拆迁拿出了1000万元，之中的艰辛不是一句话、两句话能表达清楚的，实属不容易。 工作中，有些地方的领导同志提出，苏南运河是国家水运主通道，理应由国家负责费用，航道部门征收的规费也没有交到地方，而是交到你们条上，也就是地方没有因为航道部门直接受益，根据“谁主管，谁受益，谁投资”的原则，作为国家水运主通道应该由国家投资。 地方的领导同志还提出，从地方其它交通建设项目来说，其它的交通建设投资体制均不像你们航道工程那样，人家也是交通基础设施项目，怎么航道的标准就是和人家的标准不一样？还要在水运主通道上拼盘，这个要看地方的财力。我们看看其它的交通投资情况： 一是高速公路、干线公路的投资模式。据了解，目前镇江的高速公路建设的投资全部由政府也就是省一级交通部门解决，包括所有征地拆迁的费用。 在省干线公路建设上，投资的模式是工程费用由省政府（省公路局）承担。房屋拆迁的费用采用的是定额补助的办法，平房的补助标准补助700元/每平方米，加上100元/每平方米的装潢费用，合计是800元/每平米的补贴。 二是高速铁路建设的投资模式。高速铁路建设的建设投资工程费用由省政府（铁路部门）承担。房屋拆迁的费用采用的是定额补助的办法，平房的补助标准补助700元/每平方米，加上100元/每平方米的装潢补贴费用，合计是800元/每平米。其标准和省干线公路建设一样的标准。 三是城际铁路建设的投资模式。我省的城际铁路建设的工程费用全部由政府承担。其中的这一块的费用70%，也就是征地拆迁的大头由省政府承担，地方政府承担只承担征地拆迁费用的30%。 对社会的受益面来说，上述的工程项目和水运比，具有受益面广，群众认可度高，水运的受益面相对小得多。 由此可见，同样是重点交通工程建设项目，在实施过程中，航道的工程难以推进，即使是向我们先导段暂时完成了征地拆迁，对于下一阶段工程的全面推开，特别是城市、集镇段的实施，需要增加很多大量的费用，这一点，地方政府难以接受，有相当大的难度。 五、对深入推进“省市共建”模式加快航道建设的建议 水运具有运量大、运价低、占地少、能耗省和环境影响小等显著优势，是最有利于发展资源节约型、环境友好型社会的运输方式。 近年来，江苏省委、省政府高度重视水运发展，江苏省省委、省政府领导多次做出批示，要求把加快水运发展作为新一轮交通发展的重点运输方式。“江苏省加快水运发展工作会”像一股春风，为江苏的航道发展提供了强有力的政治支撑，“省市共建”的投资模式，也为航道发展提供了方向上的投资指导原则，总体应该说是可行的。 “十一五”期间，将集中力量，按照“先急后缓、先闸后航、先通后畅、先线后网”和“投资一条、建成一条、见效一条”的原则，加快建设水系沟通、干支直达、区域成网的海江河联运的航道体系，加快全省干线航道网建设，整治内河航道650多公里，新建船闸10座。同时，以京杭运河和苏南干线航道网为重点，加快内河航道建设。应该是优先建设通过量需求较大、急需整治改造的船闸和航道，尽力缓解重点航段运输瓶颈制约，基本形成高等级干线航道网的主骨架，初步沟通所有重点港口、资源产出地与消耗地。 因此，进行大规模的航道建设就需要大量的建设资金的投入，这是内河航道建设能否顺利进行的关键。尽管国家或政府（省航道局）近年来已加大了对航道基础设施建设的投入力度，但建设资金不足的问题仍是困扰内河镇江乃自江苏航道发展的主要制约因素。 近年来，由于城乡各项建设项目齐头并进，省级以下地方政府及有关行业的资金都处于偏紧状态，能投入航道建设的经费筹措困难。尤其值得注意的是，随着航道建设的持续推进，地方政府、特别是县级以下地方政府要连年对航道建设维持一定的投资规模显得力不从心。 同时，随着中央“三农”政策的落实和完善，征地拆迁费用连年大幅增加，使地方政府大量出资建设航道比较困难。在宏观上，从另外一个角度上看航道建设投资，其对区域的经济发展确确实实是有推动作用的，但从地方政府来说，航道在地方经济创建的效益不是那么明显，地方政府看不到航道给地方财政带来的实惠，因此在实际工作中，地方是不愿意拿出一大笔资金投入的航道上，也是难以推进的。一旦地方财政确处于捉襟见肘状态，其参与航道建设的积极性也就因此而衰减。 目前，实现航道建设投融资体制，相关各方均需承担较大的出资额度。经济实力较强的地方有实力在较长时间里维持一定的投资规模，而经济实力较弱的地方就难以承受建设出资的比例，其结果是，航道整治的实际需求，与资金筹措之间的难易程度的矛盾所带来的建设工程宏观布局的不平衡性就会逐步凸现。 经过调研，同时本着实事求是，科学制定投资政策的原则，并结合航道实际我们提出如下建议： “省市共建”的投资模式总的来说是有指导性的，在宏观上起到积极的作用，但不能搞“一刀切”，按照“具体问题，具体分析，具体对待”的微观处理方法，来处理“投资比例”问题比较务实。 一是航道是国家级水运主通道的，其工程建设的投资由政府承担。如市、县级地方政府或其他有关部门有要求或者在原标准上扩大的部分，经费由地方政府或相关部门承担。 2006年颁布的《江苏省航道管理条例》第四条规定：航道是公益性基础设施。这个定性非常准确。苏南运河作为国家级水运主通道和京沪高速公路、京沪高速铁路一样，都属于国家级的交通通道，参照交通其它工程建设投资模式比较合理，其建设投资理应由国家（交通部、江苏省交通厅）出资建设。 二是航道建设与地方城乡建设结合较紧密的项目，如常州市运河改线段，因为地方有要求，改线也符合水运发展趋势，适应经济要求的，采用部、省、和地方三方共同投资建设的模式比较合适。因为各地的情况不一样，镇江段运河远离城市，而且过境量占大多数。搞高速公路、高速铁路、城际铁路，看得见，摸得着，政绩明显，搞水运远离城市，政绩不明显，地方积极性不高。 三是应地方经济部门要求建设、维护的航道，由省航道部门、相关部门、地方政府按比例出资联合进行航道建设工程，采取“拼盘”建设、养护的方式，共同完成航道的改造，提升航道技术状况、改善航运条件，提高航道通过能力，达到“多赢”。水运虽然在运输方式上占有优势，但与社会的关联度不是很密切，整个社会群众对水运的需求不大。从镇江的实际情况看，水运的过境量占水运的70%，交换量占20%，本市的仅占2%。 四是对于目前省厅航道局承担工程主体经费、由地方政府承担征地拆迁经费的拼盘投资的项目，建议参照高速铁路、城际铁路的模式进行拼盘投资建设。我们认为，在这样一个航运十分繁忙的国家级的水运主通道建设上，搞拼盘投资，搞省市共建，有点不合适。目前我们要在几年的时间内搞“四该三”，是时间紧，任务急，要求高，在筹资上，我们要花相当大的力度，办很难办成的事，浪费了宝贵的时间，也影响了建设的速度和力度。 这样操作，既利于“四改三”的全面推进，又符合当前航道工作的实际；既有可比性，也有说服力，地方政府容易接受。对于“省市共建”应该是一个原则，或者是发展的方向，在当前全省各市经济发展不平衡的情况下，搞“一刀切”，既不符合各地的实际，也显得笼统，难以操作，如果教条的全面照搬，照抄，照顾不到全省地方经济发展落后不平衡的实际情况，而应该用实事求是的方法来推进航道建设。我们认为，只要是有利于航道建设的方法我们就采用，只要有利于航道发展的措施，我们就创新的工作方法，而不能以框框条条来束缚我们的工作，要在既定的时间内，完成整个高等级航道的建设，现在是时间是宝贵，时不我待。 此外，作为加快发展水运，前年新出台了《江苏省航道管理办法》，去年江苏省又出台了《加快水运发展意见》，从执行的情况看，出现了“两头热，中间冷”的状况，主要是贯彻的力度不足。《办法》、《意见》出台要靠政府来贯彻，以政府的形式层层贯彻，效果肯定比航道部门的力度大，作为航道部门难以协调政府和社会的方方面面。 总而言之，“省市共建”为我们航道建设开辟了一条筹资的路子，当然还有其它的方法，我们以为，“省市共建”方法是好的，指导方向也是可行的，但不能绝对化，要实事求是，具体问题，具体分析，具体对待，不搞“一刀切”，操作的方法也要灵活，可能这样更有利于全省航道的推进和发展。
