爱华网——从佛山南海农村“返还地”说起
《学习与实践》2008年第4期
摘要：意在解决被征地农民的基本生活保障和长远生计而推出征地“返还地”政策，执行过程中存在缺少用地指标、办证费用过高等问题，使政策很大程度上未能惠及农民。采取何种办法，解决现有土地制度的弊端、法律存在的困境、耕地保护与经济发展的矛盾，以确保人均耕地面积和粮食安全，解决耕地保护、经济发展和地区差异的矛盾是当前亟待探讨的现实问题之一。
关键词：土地制度 “返还地” 土地流转 农民利益 政策建议
中图分类号：F2 文献标识码：A 文章编号：1004-0730（2008）04-0022-08
目前，我国的土地所有制形式为两种：国家所有和集体所有。城市市区的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。除一些特殊规定外，任何单位和个人进行建设需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。但由于属于国家所有的土地一般仅限于城市市区，而随着经济和社会的发展，特别是中国从农业社会向工商业社会的转变及速度的加快，工业化、城市化步伐的不断推进，国家所有的土地不能满足发展需求，必然大量征用（征收）农民集体所有的土地（包括耕地）用于非农建设。
在征用农村集体土地过程中，存在 “征地补偿标准不合法、征地补偿安置不落实、侵犯农民权益等问题，群众反映十分强烈”，[1]导致众多农民抗争事件的发生。被征地农民的就业和社会保障问题日益突出，直接影响到被征地农民的切身利益和社会稳定。
征地“返还地”政策作为被征地农民分享土地增值及社会保障方式之一，正在经济发达地区推广，但由于种种原因造，相当部分“返还地”仍然不能发挥作用，未能给被征地农民带来实际利益，这些问题也没有引起学界的广泛重视。本文将以早在1994年就实行了土地股份合作制的佛山市南海区（原佛山代管市改区）部分农村的调查为切入点，对土地制度与农民利益相关问题进行讨论。
一、“返还地”政策的成因
改革开放以来，在沿海及内陆城郊等经济发达地区，经济的迅猛发展带来城市规模的不断扩大，工业园区规模急剧扩张，大量的农民集体土地被征用，土地也急剧减少，农民今后的基本生活保障和长远生计问题越来越突出。
在征地前，农民依靠经营土地，自给自足，生活成本较低。征地后，失去土地的农民仍然在农村居住，但实际身份已与农转非没有区别，一切生活方式将变成城镇化，一切生活用品都要到市场去买，生活成本大大增加。土地被征用后，农民虽得到一定补偿，但补偿款金额与失地后农民的基本生活费支出相比明显偏低。如南海区狮山镇土地征用补偿款每亩8100元—27000元，实际上能一次性到农民手中的补偿款仅30%，约5000元左右，余款以年终分红的形式分配，每年每人约1200元。农民普遍认为征地补偿款偏低，不能解决征地后的生活来源问题。同时，由于农民缺乏创业能力，到手的补偿款不能变成“活钱”，难以成为“创业资本”，政府方面暂时也没有优惠政策引导农民盘活手中的补偿款，不少农民只能坐吃山空。农民的生活出路已成为当前急需解决的难题。[2]
另外，随着覆盖到农村的工业化、城镇化程度越来越高，这些地区农村居民正慢慢向市民角色转变，原来的农村村落也逐渐向居住社区转变，但政府的公共财政还有相当部分未能覆盖到农村，在没有国家、政府财政的支持的情况下，农村集体要负担着社区服务与社会管理等公共职责，如落实计划生育、征兵、优抚、治安、救灾救济等各项政策的社会管理职能，以及人员工资、道路环境维修整治及部分义务教育和社会保障等开支，社区管理和公共开支也随着经济的发展、生活成本和质量的提高及人口状况的变化不断增大。社区组织要实现其社会管理职能，必须要求农村社区集体有一定的经济收入来源来保障公共开支（孔善广，2006，P74）。
随着工业化和城市化的不断推进，二三产业的不断高速发展，对土地需求越来越大，土地价值越来越高，对比以往政府征用土地的补偿费与实际使用价值相差悬殊。如原来征地的所有补偿费每亩为2万多元，但目前将集体将土地出租的租金每年就有一万元，不到三年时间就相当于政府的征地补偿费，而且土地还属于农民集体所有，可以永久收益，不像被政府征用获得一次性补偿后就永久失去土地所有权。目前土地（及其厂房、商铺）用于出租的租金收入远远大于农业耕作的收入，农民对土地的价值及其今后对自身的作用已经有了高度的认识和觉醒，不希望全部被征用并永久失去土地所有权，也造成政府征地（转为国有土地）越来越困难，发生利益冲突。
为解决被征地农民的基本生活保障和长远生计，以及农村社区集体公共开支，缓解征地矛盾和利益冲突，根据“按照规划用途预留一定比例的国有土地，确定给被征地的农村集体经济组织使用”等相关文件精神[3]而推出征地“返还地”政策。
现有的大概方案是，政府征用农民集体土地后，按照征用面积的30%（以往是10%-20%）返还给农村集体组织使用，也称“预留地”，并与政府征地一同纳入当地的土地利用总体规划，其中的20%归村民小组（经济社）、10%归村民委员会（经济联合社）作非农建设用地开发使用。如各集体组织的“返还地”过于分散，有条件的通过置换集中，纳入开发区的统一规划，并由开发区配套包括排污、道路、供水供电的基础设施，利用开发区招商引资的优势进行开发。“返还地”（及其厂房、商铺）出租租金成为以土地经营为主的股份合作制农村集体经济组织的主要收入，是集体公共开支、集体组织成员分红的主要来源。如位于工业园的南海区狮山镇塘联村委会及下属的村小组的“返还地”通过开发区的“辐射效应”开发，2005年村组集体收入为 400多万元，2006年上升到900多万元。[4]因此，这是长远解决被征地农民的基本生活保障的好政策。
二、“返还地”牵涉到农民利益的相关问题
然而，良好的政策并未能完全惠及被征地农民，因为“返还地”自用或出租，必须要办理国有或集体（建设用地）土地使用证方能合法报建，否则是违法用地。在实际操作过程中却遇到用地指标制约、办证费用过高及违规使用等问题。
1、用地指标制约问题。法律规定建设用地来源于集体所有的非农建设用地或国有土地，占用农用地的必须按有关规定和用地指标办理农用地转用手续，取得土地使用证方能办理报建手续进行开发建设。按照国务院批准的《1997-2010年全国土地利用总体规划纲要》，到2010年，非农建设占用耕地不得突破2950万亩，全国耕地面积减少要求控制在9661万亩以内，全国耕地保有量19.2亿亩，但这些指标早已突破（耕地保有量在2001年突破；耕地面积减少在2004年突破；非农建设占用耕地在2006年将突破）。[5]以佛山市为例，目前佛山各区均设有大型工业园区，其中以十大工业园区项目为首，几乎圈占了佛山市80%的闲置土地。[6]2003年佛山市建设用地面积为10.68万公顷，已超出广东省土地规划中建设用地控制指标8.66万公顷。上级下达的耕地保有量、建设用地等指标均已突破。根据省政府下达的土地利用年度计划，2007年佛山市新增建设用地指标仅为10890亩，土地整理（复垦）开发补充耕地指标为6750亩，[7]仅占实际需求量的一半。
而以往政府将用地指标优先安排给自身所开发和管理的工业园区并照顾大项目，造成“返还地”缺少用地指标办理土地使用证，没有土地使用证就不能出租、建厂房，土地也已经平整而不能耕种，只有荒芜，不能为农村集体带来收益。
2、办理土地使用证费用过高问题。虽然“返还地”是农村集体经济组织自用，不用缴纳新增建设用地土地有偿使用费，但办理土地使用证仍需按规定交纳农用地转用的各项费用，如耕地开垦费每平方米25元，占用基本农田保护区内耕地的，每平方米加收15元；耕地占用税每平方米8元。[8]此外，还需要交纳农业保险基金、农田水利建设费、征地管理费等。目前办理土地使用证费用每亩达4万多元，也就是说，如要100亩“返还地”出租，在还没有收益之前就先投入400多万元，如盖厂房出租，则还需另外投入建设费用约1500万元（按建筑密度70%、建筑成本350元/平方米算），合计投入约2000万元才能出租，这对于缺乏经济来源农村集体来说根本难以承受。
例如，目前狮山镇有两个村委会（经济联合社）及下属村小组（经济合作社）的“返还地”约1500亩，大部分因没有用地指标及办理土地使用证费用过高造成不能出租，仅按每平方米一元计，每年少收租金就达1000万元。另有一村民小组在6年前被工业园区征用土地后，在工业园区优质地段预留有三十亩土地给村集体，已经纳入工业园区的规划。但由于村集体缺乏大笔资金来办理土地使用证，因此不能办理报建手续，也就不能建厂房，众多想租赁此土地开办企业的投资者了解到此情况后也就谈不下去了。拖了几年，最后用其他的土地补偿费来办理了国有土地使用证，但原属于村民集体所有的土地却变成了国有土地了，而且使用年限剩下45年，按每平方米一元租金计，则这几年损失了超过一百万元的租金收入，还要先付出一大笔的办证费用，村民意见很大。
近来，当地政府有一优惠政策，凡属于村委会和村小组的征地“返还地”，两级村组织办理土地使用证只需要支付约9000元/亩，其余的由征地的工业园区负责，以减轻村集体的负担。但是，目前仍然没有土地指标用于“返还地”，因此这还是“空中楼阁”。
3、“返还地”已经“非法”使用的问题。由于用地指标限制和办证费用高而没有办理土地使用证，一些村组就利用只有短期使用期限“临时用地”以“临时建筑”方式办理报建手续，再将土地或厂房出租。按规定这些临时建筑工程的使用期一般不超过两年，期满之后至多再延长一年就必须自行拆除，否则就是违法建设，甚至政府征收这些土地后，附属建筑物也不能得到补偿。但实际情况是，目前农村集体存在大量超过使用期限的土地和建筑物在“非法”使用，有部分根本就不办理任何手续而直接出租。
2002年，南海区工业用地共15万亩，其中保持集体所有性质的有7.3万亩，几乎占了一半，这个数还不包括一些集体经济组织将宅基地、村边地和部分果园改成的非农用地。以平洲区（后改街道办事处，再并入桂城街道办事处）为例，区集体非农建设用地在市国土局统计数为2000亩，而实际数达8000亩，比上报数高出3倍之多。事实上，集体非农用地的实际数字很难统计，农民不愿讲，集体也不愿报，经济发达的区镇此类现象较突出（高圣平、刘守英，2007）。
一方面是大量的“返还地”受用地指标限制不能办理土地使用证，及办理费用过高承受不了，“返还地”政策难以发挥作用，导致已经被征用众多土地的村民反响很大，潜伏着不稳定因素；另一方面是存在大量集体建设用地大多以私下的、间接的、非正常的途径和方式进行流转，造成了当地政府依法行政与提高农民收入、保障农民利益之间的矛盾。
三、现实问题与法律的困境
1986年通过的第一部《土地法》，将国家建设用地和乡（镇）村建设用地分开两章规定，“国有土地可以依法确定给全民所有制单位或者集体所有制单位使用，国有土地和集体所有的土地可以依法确定给个人使用”。“乡（镇）村企业建设需要使用土地的，必须持县级以上地方人民政府批准的设计任务书或者其他批准文件，向县级人民政府土地管理部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准”。得益于当时在建设用地管理上相对宽松的环境，农民在集体所有的土地上办起了企业。乡镇企业的高速发展，改变了传统的国家工业化模式，让几亿中国农民以自己的土地、劳动力参与到工业化的进程，乡镇企业的兴起因而也得到中央政策的许可与支持。
到1998年修改的《土地法》，将国家建设用地和乡（镇）村建设用地的相关条款统一到“建设用地”一章，但增加了“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”，“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权”的规定。也增加了“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”的条款，虽然留有“兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民 集体所有的土地的除外”的空间，但“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”、“涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”等规定使农村集体组织将自身所有的土地转为非农建设用途已十分困难，而且“占补平衡”的规定也大大提高了用地成本。
现行《土地管理法》规定，只有集体为“兴办乡镇企业和村民建设住宅”或者“乡(镇)村公共设施和公共事业”，“经依法批准才可以使用集体经济组织农民集体所有的土地”。问题是乡镇集体企业存在产权不明、利益不清、政企不分、制度不健全等弊端问题，绝大部分村民不支持集体直接办企业，就算是用土地入股合办企业，也存在集体产权所有者缺位，资金入股方常常按内部人控制，人为造成企业虚亏实赢，土地投入方难以分红，而企业亏损则还要由村集体背债等问题。因此大多采取监管容易，出现问题较少的（土地、厂房或商铺）出租形式。以土地经营为主的农村股份合作制等社区集体经济组织也逐步推广，经营土地也成了发展集体经济的重要途径。但《土地管理法》却不允许农民集体将集体所有的土地出让、转让或出租用于非农建设，集体组织出租非农建设用地就不受法律保护，农民集体出租、转让非农建设用地就是违法行为，甚至集体建设用地也不能出让、转让或出租。这些规定与目前这些地区农村土地和经济发展现状严重不适应。
对此，农民集体土地的合法出路只能是四条：一是继续耕种，但与非农用途收益对比非常悬殊；二是村集体投资（或合股）兴办企业，可以将土地转为集体非农用途；三是村集体交纳大笔费用转为国有土地，以村集体名义获得国有土地这使用权；四是全部由政府征用，一次性获得补偿费。但是如前面所分析的，这几方面村民均不愿意接受，农民致富愿望与现实法律法规规定形成巨大的反差，导致农村集体“铤而走险”，突破法律法规的约束，形成事实上的、不符合法律法规要求的、大量的集体非农用地。
国务院发展研究中心蒋省三、刘守英考察珠江三角洲特别是南海的现状后指出：集体建设用地进入市场乃不争之事实，由于现行法律的严格限制，集体建设用地大多以私下的、间接的、非正常的途径和方式进行流转。这种隐形流转虽然有地方政府默许，其隐忧是明显的：第一，与现行法律冲突，既不利于保护农民利益，也影响企业发展的长远预期；第二，形成竞相压价，利益流失，和土地市场不规范。这种大量的、普遍的、查不完、禁不止的非农建设用地的自发流转，对现行法律法规形成倒逼之势（蒋省三、刘守英，2003）。
四、耕地保护与经济发展的矛盾
基于对人均耕地面积和粮食安全上的考虑，我国实行最严格的土地管理制度，特别规定耕地占用与开发复垦耕地相平衡，“占多少，垦多少”，开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地，甚至可以灵活变通，没有条件开垦的还可以异地“买指标”，缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。但是，根据官方统计的数据，包括退耕还林（草）、农业结构调整和灾毁减少内，1997年至2006年、耕地净减少面积合计达12850.5万亩，非农建设占用耕地只是2913万亩（表1）。其中非农建设占用耕地数据是难以置信的，到珠三角、长三角及经济发达地区转一圈就可以知道，这十年来非农建设占用耕地会远远大于官方统计数据。但耕地净减少面积达12850.5万亩的现实与我国最严格的土地管理制度形成巨大的反差。
表1：1997-2006年全国耕地存量及增减情况 单位：万亩
说明：1、1997-2000年数据来源于国家环保总局各年度《中国环境保护状况公布》；2、2001-2006年数据来源于国土资源部各年度《中国国土资源公报》；3、根据数据计算，合计十年共减少耕地12850.5万亩，其中非农建设占用耕地2913万亩。4、全国耕地面积均未包括港澳台。
现在，全国耕地面积只剩不到18.3亿亩，离“十一五”规划确定的耕地保有量18亿亩的约束性指标仅剩2700万亩，按照以往十年平均的耕地净减少速度算，仅仅两年就突破这指标，耕地保护与经济发展的矛盾越来越大。而笔者亲身经历和了解所知，某些地方的“农田保护区”开发占用后，其修改的规划已将部分“农田保护区”转移到未开发的荒山半荒山上（根本难以耕种粮食），甚至某地已有几百年历史的农村宗族祠堂也成了规划内的“农田保护区”。因此，笔者估计，如果不存在各地有隐瞒耕地面积现象（2004年通过土地市场治理整顿，就查出往年已经建设但未变更上报的建设占用耕地面积14.77万公顷，在公布的全国统计数据上就作过调整），我国耕地18亿亩保有量“红线”也许早已突破。
1994年实施的分税制后，造成地方政府的财权与事权不对称，必然形成其在既定约束激励机制条件下，地方政府迫于财政压力、辖区间竞争和政绩显示的压力，以追求GDP增长来达到增加财政收入以完成“事权”——获取政绩的冲动，对土地的一系列法律法规和政策为地方政府以土地生财大开方便之门，造成地方政府大量的土地违法违规（孔善广，2007）。如《土地管理法》和《土地管理法实施条例》规定，“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”、“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的三十倍”、“征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施”所设计的“征地、补偿、批租”制度，明显使农村和农民对土地的所有权处于被动局面，不能有效保护农村和农民的利益，也为政府滥用“公众利益”之名而损害农民利益在法理上提供极大方便，造成耕地面积大量减少。如“非法批地的案件，占用涉及土地面积的80%，主要是地方政府和涉及政府为违法主体的案件，用地面积为80%，以公民、个人或者企业违法占地的面积是20%”，“土地违法违规只有0.1%的刑事处罚率”。[9]2006年全国共出让土地面积23.25万公顷，出让价款 7676.89亿元，[10]几乎全部成为地方政府的预算外收入。必须反思现有的制度。
不可否认的事实是，耕地保护与经济发展存在极大的矛盾，特别是经济发达地区土地非农用途收益远远大于耕种，从农民到地方政府为各自利益着想均没有保护耕地的动力，屡屡突破耕地保护的约束。因此，不能是僵化地执行耕地保护措施，必须因地制宜地调整土地管理制度。例如珠江三角洲地区工业化城市化的开发建设过程，已经出现了农田基本设施及耕种环境的破坏，如水源灌溉问题、水土流失问题、虫害鼠害问题等，存量的耕地根本难以耕种，就算勉强耕种已经是收益甚微，对比作建设用地的收益就更高更稳定。另外，目前不少经济发达地区被铬和汞等有毒重金属污染的土地已有很多，[11]这些耕地就算勉强耕种，产出的也许是一些有害的农产品，长远来说继续耕种是得不偿失，这种现象在长三角及其他发达地区同样存在。这些土地不能转为建设用地作有更高收益的非农用途，将严重扭曲土地的使用价值，导致突破法律法规约束的“铤而走险”行为发生。对于纳入当地土地利用总体规划作非农建设用途的农村“返还地”，已经推填土不能耕种，也因现有土地管理制度下的农用地转用指标问题使被征地农民失去收益。
发展经济必然要占用土地，经济发达地区土地非农用途收益远远大于农业耕种，如何解决经济发展和确保粮食安全的矛盾以及平衡经济发达与欠发达地区（主要是产粮区）的农民收入和经济发展差异的矛盾，确实是必须解决的问题。
五、有关建议
1、修改相关法律法规。明确政府征地中使用“国家公众利益”等条文的具体含义，而且经营性项目用地不能启动国家的征地权。属于经营项目用地的征用价格，农民集体和承包农户有权平等地谈判协商，并彻底改革“征地、补偿、批租”制度。本来，我国《宪法》规定农村土地属于农村集体所有。那么在符合土地利用规划和土地用途管制的前提下，“农民集体”自然就享有基于所有权的基本原理处分集体土地（包括集体建设用地）进入市场的权利，但《土地管理法》第43条规定，除兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的外，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。”在现行制度之下，农村土地进入市场须先转为国有土地，农民所获的征地补偿仅与其土地农作有关，土地征收、转用过程中的级差收益被政府拿走。国家在自利动机的诱惑下，就会倾向滥用其行政权力和垄断地位以不正当分享甚至完全剥夺集体土地所有权来聚敛财富（高圣平、刘守英，2007）。
目前，无论是先行一步的南海农村土地集体股份制，还是2005年10月1日起实施的《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》，以及目前成都和重庆成为国家统筹城乡综合配套改革试验区允许以土地承包经营权直接入股，各地存在大量的土地流转事实及地方政策和法规已经与国家大法相冲突，而我国近三十年的改革也总是由下而上突破体制约束进行，现有《土地管理法》要与经济和社会发展相适应，就必须对相关条款进行修改。
2、对耕地“占补”平衡地域范围和耕地占用税作特别调整。非农业建设占用耕地的单位和个人，都是耕地占用税的纳税人。征收耕地占用税的目的是“为了合理利用土地资源，加强土地管理，保护农用耕地”，“耕地占用税以纳税人实际占用的耕地面积计税，按照规定税额一次性征收”，根据人均耕地面积和经济发达状况，每平方米为1-10元不等。[12]（2008年1月1日实施新的《条例》，将耕地占用税的税额规定调整为四个档次，每亩5-50元，但仍为一次性征收取。）但是，只一次性收取而且是如此之低的税额，并不能起到合理利用土地资源的作用，而且产粮区的粮食生产收益甚微，必须对耕地占用税作特别调整，解决耕地保护与经济发展的矛盾及平衡发达地区与欠发达的产粮区的收入差距。
建议将耕地占用税改一次性收取为每年征收，每平方米3～5元/年，专用于产粮区的粮食补贴，这样的税负经济发达地区完全可以承受（对于上述的农村“返还地”则除耕地开垦费和耕地占用税外不收取其他费用）。调整后，经济发达地区可以在土地利用总体规划内利用土地用于具有优势的非农建设用途发展经济，并通过税收调整和促进土地利用效率的提高。耕地开垦费保证用于耕地“占补平衡”[13]开发新耕地，并扩大“占补”平衡地域范围，甚至可以在全国范围内规划国土功能区，即除了城镇外的农业（产粮区）、工业、林业和自然保护区），实行跨省平衡，以确保耕地面积“底线”。耕地占用税专用于粮产区的粮食补贴，扣除征收成本后每年每亩（按占用耕地计）有就2000～3000元，比产粮区种植粮食的收益要大。如仅按这十年非农建设占用耕地合计2913万亩和耕地占用税每亩2000元/年算，就有约580亿，是2004年全国对种粮农民直接补贴的金额116亿元的五倍，是2006年142亿元的四倍，是2004-2006年三年全国对种粮农民直接补贴的金额合计390亿元的1.5倍多，加上原有的粮食直补金额，效果更加明显，可以解决耕地保护与经济发展的矛盾，也可以平衡发达地区城乡之间和发达地区与欠发达的产粮区之间的收入差距，同时起到确保人均耕地面积和粮食安全的作用。
3、建设用地可保持集体所有权不变。可以想象：到将来，城市化工业化的推进必然使大量的农民集体的农用地变为建设用地，政府的规划必须考虑农民的意愿，不能排除农民的参与。本来，工业化和城市化形成建设用地扩展并不一定要伴随着土地所有权的转移，例如，工商业的国有土地使用权年限为40、50年，完全有可能保持集体所有权不变（不必转为国有土地），即一次性付给农民40、50年的租金，作为农民进城的资本，期满后土地仍归集体所有；也可以采取“返还地”的方式，按一定比例将由农用地转为的建设用地归农民集体所有，用作租赁获取长远租金收益，作为农民融入城市的保障；甚至可以全部保持集体所有权出租给使用方使用，合同租赁期就参考工商业的国有土地使用权年限。这些措施与用地指标、城市规划和地方发展并不相悖，也照顾了农民的长远利益。
4、不能忽视经济发达地区的城乡差别。或许会有人认为，经济发达地区的农村居民收入比城镇居民收入高或基本持平，以往的“农转非”现在变成为“非转农”了，实际上并非如此。如佛山虽然早在2004年就已经将全市户籍人口统一为居民户口，但2005年南海城镇居民人均可支配收入18217元，农村居民人均现金收入8743元，差距是两倍。2006年佛山城市居民人均可支配收入18894元（城镇在岗职工年人均工资25207元），农村居民人均纯收入8224元，[14]差别是两倍多。而城乡的政府公共服务、社会保障等方面仍然有很大的差距，农村集体经济必须承担着社区内部的教育、卫生、治安、基础设施建设和社会保障等公共公益事业开支，社会负担沉重，农村公共开支特别是社会保障（医疗、养老等）支出主要来源还是征地补偿和土地（厂房）租金。
如佛山市规定，“全征地农村居民基本养老保险费由区、镇（街道）两级财政及农村集体经济组织负担。区、镇（街道）财政分别按10%～30%的比例补贴，村（居）、组集体经济组织负担40%～80%，符合条件的，每月可以得到120元至300元不等的补贴”。[15]由此可以看出，由村（居）、组集体经济组织负担仍占大多数，也才有确保被征地农民今后的基本生活保障和长远生计问题“返还地”政策的出台。因此，在当前体制下，在发达地区缩小城乡差别仍任重道远，对于欠发达地区更是长远而艰巨的任务，不能有所忽视。
六、结语
土地，是人类经济和社会发展的重要载体和最主要要素之一，土地制度是在特定的社会经济条件下土地关系的总称，是一切社会形态中最重要、最基本的制度，土地的占有、使用关系是构成社会土地关系的基础，进而反映社会经济性质。新中国成立以来经历两次的土地制度变革，均对中国经济和社会起到深远的影响。
随着我国由计划经济向市场经济体制的转轨和不断变革，经济在快速发展，土地价值越来越高并越来越引起重视，而人口、资源、环境与发展问题也日益突现，人地紧张关系已成为主要矛盾，加上“二元社会”结构下造成城乡的重大差别及土地对农民的约束，土地利益纠纷已成为农民抗争的焦点，现有法律法规与土地流转事实及地方政策法规相抵触，也不能有效地保障农民的利益，良好的政策不能发挥作用，还不能真正让农民分享改革和经济发展的成果。
土地问题是“三农”问题的核心，土地是农民最重要和最主要的财产。中共十七大报告第一次提出：“创造条件让更多群众拥有财产性收入”，2008年中央一号文件也提出：“进一步明确农民家庭财产的法律地位，保障农民对集体财产性的收益权，创造条件让更多农民获得财产性收入”。因此，必须重新加以审视并改革不合理的土地制度及相关配套政策，修改土地管理法规，允许不改变集体土地所有权性质作非农建设用途，耕地可异地“占补”平衡并扩大“占补”平衡地域，调整耕地占用税征收方式，以确保人均耕地面积和粮食安全，解决耕地保护与经济发展和地区差异的矛盾，以适应经济和社会的整体发展，让农民获得更多的财产性收入。
参考文献：
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4、孔善广，2006：“以土地发展农村社区集体经济的思考”，孙津主编：《中国农民问题：新农村建设与农民问题调查》，团结出版社，2006.08。
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Realistic Puzzledom on Land Compensation, Farmland Protection and the Interests of Farmers
Kong Shanguang
*作者简介：孔善广（1966），男，广曜贸易有限公司董事、中南大学公共政策与地方治理研究中心兼职研究员。研究方向为公共经济和农村问题。
[1]国土资源部：《关于加强征地管理工作的通知》，国土资发〔1999〕480号，1999-12-24。
[2]中共南海市委政策研究室：《狮山镇征地工作的问题与意见》，《南海调研》2003年第五期（总第330期），2003-06-19。
[3]其具体依据之一是国土资源部1999年的第480号文，“经济发达地区或城乡结合部，可按照规划用途预留一定比例的国有土地，确定给被征地的农村集体经济组织使用，发展农业生产或从事多种经营。有条件的地区可允许被征地的农村集体经济组织以土地补偿费入股，兴办企业。”国土资源部：《关于加强征地管理工作的通知》（国土资发〔1999〕480号）。之二是国务院国发[2004]28号文，“妥善安置被征地农民。县级以上地方人民政府应当制定具体办法，使被征地农民的长远生计有保障。对有稳定收益的项目，农民可以经依法批准的建设用地土地使用权入股。”《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号），颁布和实施日期：2004.10.21。
[4]参见《开发返还地荒岗变热土》，《珠江时报》，2007-02-06。
[5]2001年末全国耕地面积191423.7万亩；1997-2004年耕地面积减少合计10426万亩；1997-2006年非农建设占用耕地合计2913万亩。详细数据参看本文附表。
[6]张艳红、莫迟：《珠三角圈地现况调查 政府叫停“花园式厂房”》，《第一财经日报》，2005-04-15。
[7]佛山日报：《推进“三旧”改造实行集约用地》，《佛山日报》，2007-07-03。
[8]佛山市人民政府：《佛山市农用地转用和征用土地管理规定》（佛府[2001]023号），实施日期2001-03-05。
[9]参见中国网：《国土资源部长介绍土地督察制度实施进展(实录)》，国家土地副总督察甘藏春答记者问的相关内容。http://webcast.china.com.cn/webcast/created/1346/34_1_0101_desc.htm，2007-07-12。
[10]数据来源于《2006年中国国土资源公报》，国土资源部，2007-06-26。
[11]郑子轩.《耕地匮乏污染严重 代表建议土壤污染防治立法》.《南方日报》,2004-03-09。
[12]国务院：《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》（国发[1987]27号），颁布和实施日期：1987-04-01。
[13]《中华人民共和国土地管理法》第三十一条：国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地。国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。
[14]佛山市统计局：《2006年佛山市国民经济和社会发展统计公报》，2007-04-20。
[15]佛山市政府：《佛山建立全征土地农村居民基本养老保险补贴制度的实施意见》，佛府[2004]96号。
