爱华网（一）
在非可持续增长方式重压下期待已久的《循环经济促进法》自2009年1月1日起实施。实施六十天来，除开中央声音、除开中央眼皮底下的北京市出台《北京市循环经济试点工作实施意见》，全国各地依然处在经济和自然的“冬眠”之中，对《循环经济促进法》还未引起实质性反响，地方政府“雷声”（舆论）小，“雨点”（行动）也小。作为中央喉舌的人民网、新华网等，循环经济的“雷声”也很小。
在笔者注册发文的全球最大中文开放式财经网站价值中国网，历来开财经理论风气之先，但相比其他领域声音，循环经济的“雷声”差不多全被淹没。几近于《循环经济促进法》开始实施同时，中国循环经济发展问题专家蒋伏利先生注册价值中国网，立即带来一股新风，在全网站至今不足半百的循环经济帖子中，蒋伏利先生所发论文占据百分之八十，且多数成为首页和专栏热贴，每篇评论数十上百，这是网站专栏文章少有的气象。受蒋伏利先生影响并接受其建议，笔者在新年伊始遽然修改写作计划，拟将循环经济作为09年写作重点。
循环经济“雷声”小、“雨点”小的原因在哪里？笔者以为首先是认识不足。尽管中央三令五申、有关专家不断呼吁，但很多人还未认识到枯竭资源、破坏环境的传统增长方式已经山穷水尽；不仅不知，不少地方政府和企业依然“乐”在其中创政绩、创利润。改革开放三十年来，传统高消耗、高排放、低效率的粗放型增长方式仍未根本转变，资源利用率低，环境污染严重。本世纪头20年，是我国工业化、城镇化加速发展的关键时期，面临的资源和环境形势十分严峻。为抓住重要战略机遇期，以尽可能少的资源消耗和尽可能小的环境代价，取得最大的经济产出和最少的废物排放，实现经济、环境和社会效益相互统一，建设资源节约型和环境友好型社会，实现可持续发展，实现全面建设小康社会战略目标，必须大力发展循环经济。循环经济不仅是一种经济发展和增长方式，更是人类安身立命的生存方式。
循环经济在我国尚属新生事物，运作循环经济的合力远未形成；而在这个合力之中，人的认识是灵魂，是第一生产力。人是观念的动物，人不如此想就不会如此做，因此提高认识、革新观念迫在眉睫。需要提高认识、革新观念的主体主要是地方官员、企业人士和广大民众。不要以为有法律、有政策、有专家就能运作循环经济。《循环经济促进法》第一章“总则”在诠释循环经济基本概念后开宗明义：发展循环经济是国家经济社会发展的一项重大战略，应当遵循政府推动、市场引导、企业实施、公众参与的方针。政府推动、市场引导、企业实施、公众参与就是运作循环经济的整体合力。形成这个合力以及发挥合力的作用，必须在制定相关法律和政策之后，促使舆论先行，而且舆论也是完善法律和政策措施的力量资源。在目前情况下，急需开展以《循环经济促进法》为重点的普法活动和以循环经济为重点的生态、经济知识教育。《国务院关于加快发展循环经济的若干意见》（国发〔2005〕22号）明确要求：各地区、各部门要动员社会各方面力量，大力开展形式多样的节约资源和保护环境宣传活动，提高全社会对发展循环经济重大意义的认识，把节约资源、保护环境变成全体公民的自觉行为。要将树立资源节约和环境保护意识的相关内容编入教材，在中小学中开展国情、节约资源和保护环境的教育。要组织开展相关管理和技术人员的知识培训，增强意识，掌握相关知识和技能。编写消费行为导则和资源节约公约，引导合理消费，规范消费行为，开展多种形式的实践活动，逐步形成节约资源、保护环境的消费方式。《循环经济促进法》第七条规定：“国家鼓励和支持开展循环经济科学技术的研究、开发和推广，鼓励开展循环经济宣传、教育、科学知识普及和国际合作。”
《循环经济促进法》的颁布实施，循环经济宣传活动的关键阶段已经到来。期待更多有志者投入到传播循环经济知识的队伍中，期待循环经济声势浩大的“雷声”伴随自然界的春天一起来临。尤其期待价值中国网以其博大胸怀和领先潮流的风格，迅速成为传播循环经济知识、创新中国特色循环经济理论的大摇篮、大本营。
循环经济“雷声”小、“雨点”小的第二个原因是缺乏成功范例。中国政府做一项重要工作，习惯于点线试点，成功树立典型，然后全面推开。如果没有榜样力量，一切从头开始、从头摸索，工作做起来就会十分无序和异常艰难。而目前的状况，正是缺乏成功运作循环经济的企业榜样、企业代表来可歌可道可学习。发展循环经济必须由企业实施，因此操作好循环经济的生产企业是核心榜样。如果没有企业的循环经济，就不会有园区和整个社会的循环经济，这也正是北京市出台《循环经济试点工作实施意见》、首选24家企业机构作为试点的用意所在。
事实上在国内并不缺乏成功运作循环经济的外资企业，如金光集团APP（Asia Pulp & Paper Co., Ltd.）就是非常成功的一个。金光集团APP在中国长达17年的生产运作中，推进林纸循环发展力度之大在国内史无前例，且世上罕见。APP属下的中华纸业、金华盛纸业、金红叶纸业、金东纸业、金海浆纸业、金桂浆纸业等企业实体的主要技术、经济、环保指标均达到甚至超过世界先进水平。其吨浆水耗比目前国际先进水平少7－13吨、吨纸水耗比目前国际先进水平少2－8吨，吨浆废水排放量领先国际先进水平37%、吨纸废水排放量比国内行业标准的1/6还少，吨浆COD（chemical oxygen demand）排放量仅为国际先进水平的27％、吨纸COD排放量仅为目前国内行业标准的1/10。（数据引用：蒋伏利《“首个地方循环经济鼓励政策出台”感言》）APP以速生丰产浆纸林作为浆纸生产的可再生资源，在企业内部成功实现了纵向和上下游产业的“林浆纸一体化”生产，将“资源－产品－再生资源－产品”整合成一条跨行业的循环经济发展链；而企业的规模效益又有力支持了浆纸林基地建设，从而达成真正的良性循环。
我们应该打破观念，无论内资、外资企业，只要实现其发展的良性循环者就应该学习。外国人把成功榜样立在我们国家，送到我们面前，无须花费出境成本就能取经取宝，如此何乐而不为呢。对类似APP的循环经济先进企业，应加强研究，树立一批不分“你我”的先进典型，为加快发展循环经济提供有益示范。
循环经济“雷声”小、“雨点”小的第三个原因，是法律增加了地方政府和企业负担，触及其实际利益。类似WTO规则，《循环经济促进法》也是一个政府间协议，所不同者：前者是主权国家政府间协议，后者为主权国家内中央政府和地方政府间协议（当然这个协议地方政府要被强制接受）。根据法律规定，“促进”循环经济的主体是“政府”。《循环经济促进法》的主要规定有六章五十七条（第七章为“附则”），除开第一章“总则”第一至四条为概念诠释和原则要求外，其余五十三条规定全部是政府或企业职责，其中主要是地方政府和企业职责。在8000余字的法律条文中，“人民政府”关键词出现45次，全部是指地方人民政府。“国务院”关键词出现30次，全部为使动用法的主语（被动者为地方人民政府），如：“国务院循环经济发展综合管理部门负责组织协调、监督管理全国循环经济发展工作；国务院环境保护等有关主管部门按照各自的职责负责有关循环经济的监督管理工作。”（第五条）第二章“基本管理制度”规定的制度制定和执行者全部是政府，制定者主要是中央政府，执行者主要为地方政府，如：“县级以上地方人民政府应当依据上级人民政府下达的本行政区域主要污染物排放、建设用地和用水总量控制指标，规划和调整本行政区域的产业结构，促进循环经济发展。”（第十三条）“上级人民政府……对下级人民政府发展循环经济的状况定期进行考核，并将主要评价指标完成情况作为对地方人民政府及其负责人考核评价的内容。”（第十四条）
国务院协调、监管地方政府指使企业实施循环经济，其间的动态关系可比喻为：计算机操作者（国务院）通过系统软件（地方政府）去管理应用软件（企业），工作内容即为循环经济。地方政府是《循环经济促进法》管理链条的桥梁和纽带，处在矛盾第一线，是矛盾的焦点和“受气包”。在地方政府和企业这对矛盾中，地方政府是矛盾的主要方面，地方政府作用发挥不力或不到位，微观、中观的循环经济就有可能全功尽弃。政府的中心工作是经济建设，即“聚精会神搞建设，一心一意谋发展”，而今这个中心工作的内容有了质的转变，必须在不浪费资源、不破坏环境的人与环境和谐、可持续前提下搞建设、谋发展，于是地方政府的职责分量增加了。在《循环经济促进法》实施初期，地方政府的重要工作有：建立循环经济规划制度，建立总量调控制度，建立生产者责任延伸制度，对重点企业实行重点管理，强化产业政策的规范和引导，建立合理的激励机制，等等。《循环经济促进法》实施六十天，地方政府尚处于措手不及阶段，加上宏观政策环境刺激内需、刺激生产的需要不宜于对企业增加负担，因此发展循环经济的“雷声”小，“雨点”也小。
从较长时期来讲，中央政府应尽量从政策和资金上支持地方政府尤其西部低收入地区政府，使其能够有效运作企业主体去实施循环经济。不能让地方政府处于政策夹缝和在资金上不堪负重，否则法律就难以得到有效实施。
《循环经济促进法》实施后无疑会加重企业负担。西方发达国家发展循环经济侧重于废物的再生利用，而我国《循环经济促进法》则坚持减量化优先原则。这是因为我国尚处工业化高速发展阶段，能耗物耗过高，资源浪费严重，有必要从源头上节约资源、减少废物，因此《循环经济促进法》第四条第一款规定：“发展循环经济应当在技术可行、经济合理和有利于节约资源、保护环境的前提下，按照减量化优先的原则实施。”这一款规定，把矛盾和工作重点前移，直接增加了企业的生产负担。除这一原则外，《循环经济促进法》还对生产者在产品废弃后应当承担的回收、利用、处置等责任作了明确规定：“生产列入强制回收名录的产品或者包装物的企业，必须对废弃的产品或者包装物负责回收；对其中可以利用的，由各该生产企业负责利用；对因不具备技术经济条件而不适合利用的，由各该生产企业负责无害化处置。”（第十五条）在传统法律领域，产品的生产者只对产品本身的质量承担责任，但现代生产者还应依法承担产品废弃后的回收、利用、处置等责任。这样生产者的责任已经从单纯的生产阶段、产品使用阶段，延伸到产品生产前的节约资源、减少废物阶段和产品废弃后的回收、利用和处置阶段。企业处在前后两种重要的责任之间，相应对其设计、生产也提出了更高要求，自然成本就上升了，负担就加重了。
《北京市循环经济试点工作实施意见》要求，申报为企业试点的单位应具备五个条件，其中三个是：企业完成年度节能减排目标，资源消耗及污染排放水平必须达到国家及北京市标准，且经济、社会、环境效益明显；企业应具备发展循环经济所需的技术、资金和人才实力等良好基础条件；工业企业能耗水耗水平须满足已发布《北京工业能耗水耗指导指标》的限值要求。由此可见，企业单位必须具备实施循环经济的相当基础才能成为试点单位；而在我国，绝大多数企业还缺乏这个基础，因此运行循环经济在微观层面难度极大。
幸而《循环经济促进法》没有给大众造成负担。原法律草案第二十六条第一款规定：“国家对城市居民生活所用的电、气、自来水等资源性产品，根据实际需要和可能实行累进加价收费制度。具体办法由国务院或者省、自治区、直辖市人民政府制定。”2008年6月第十一届全国人大常委会第二次审议时删去了此款。删去此款，除涉及问题比较复杂、技术上很难做到之外，另一个重要原因，就是涉及大众的价格问题十分敏感。如果实施这一款，势必在地方政府、企业之外，再增加一个公众障碍，那么法律的有效实施就会更显艰难。
（二）
企业处于《循环经济促进法》管理链条的终端，是循环经济的直接实施者和责任人。《循环经济促进法》第三章“减量化”和第四章“再利用和资源化”的直接主体全部为企业，第六章“法律责任”的客体主要为企业。在地方政府和企业的矛盾中，企业是矛盾次要方面，受主要方面支配。因此国家发展循环经济的强制性规定，最“受罪”者为企业。鉴于企业行为事关循环经济运作成败的关键，因此政府必须采取足够的激励措施，使企业在不亏本且盈利的情况下实施循环经济。因此应坚持发展、环保两手抓的原则。企业实施循环经济就像走钢丝，必须在前进中走，否则就会栽跟斗；企业栽跟斗，发展、环保就会两头失落，而无一顾及。
《循环经济促进法》原稿叫《循环经济法》，2008年全国人大常委会第一次审议时增加了“促进”二字，说明这部法律的主要内容，并非是强制性的管理规定。促进循环经济发展，仅靠行政强制手段不够，完全的强制性规定无法在微观和中观层面运作循环经济。因此必须依法建立合理的激励机制，调动各行各业各类主体的积极性，激励其走循环经济之路。据2008年8月29日搜狐新闻报道，全国人大法工委经济法室主任黄建初表示，法律名称的修改，主要是为了与现在的实际内容更相符。这个“实际内容”是什么？就是发展循环经济主要为了转变经济增长方式，由于实际经验不足，同时会加重企业负担，因此需要一个试点过程和政府的积极投入。
全国各地发展极不平衡，不同地区在发展循环经济时，需要采取一些有区别的措施、步骤和方法。在此情况下，一部全国性的法律，应包含相当多一部分引导和促进的规定。引导和促进规定的核心，就是要给企业提供政策和资金支持，使企业在不亏本并盈利的情况下实施循环经济，这样法律才会得到长期有效施行。实施《循环经济促进法》的关键，要能把企业“利润减多少”的小算盘，转变到企业“利润增多少”、全民“福利增多少”的大算盘上，如此循环经济才有可能切实运作起来。如果政府不用积极投入的办法跨越企业负担障碍，《循环经济促进法》就会长期处于“雷声”小、“雨点”小或“雷声”大、“雨点”小的疲软状态，执法就会流于走形式。
《循环经济促进法》专设第五章规定了“激励措施”。其中主要包括：政府设立发展循环经济专项资金；政府及其有关部门将循环经济重大科技攻关项目的自主创新研究、应用示范和产业化发展列入科技发展规划和高技术产业发展规划，并安排财政性资金予以支持；国家对促进循环经济发展的产业活动给予税收优惠，并运用税收等措施鼓励进口先进的节能、节水、节材等技术、设备和产品；企业使用或者生产列入国家清洁生产、资源综合利用等鼓励名录的技术、工艺、设备或者产品的，按照国家有关规定享受税收优惠；县级以上人民政府循环经济发展综合管理部门在制定和实施投资计划时，应将节能、节水、节地、节材、资源综合利用等项目列为重点投资领域；对符合国家产业政策的节能、节水、节地、节材、资源综合利用等项目，金融机构应当给予优先贷款等信贷支持，并积极提供配套金融服务；国家实行有利于资源节约和合理利用的价格政策，引导单位和个人节约和合理使用水、电、气等资源性产品；国家实行有利于循环经济发展的政府采购政策，使用财政性资金进行采购的，应当优先采购节能、节水、节材和有利于保护环境的产品及再生产品；县级以上人民政府及其有关部门应当对在循环经济管理、科学技术研究、产品开发、示范和推广工作中做出显著成绩的单位和个人给予表彰和奖励。
《北京市循环经济试点工作实施意见》规定了对试点单位给予政策、资金支持的具体措施。针对循环经济试点单位的政策支持有：1、对于试点单位给予挂牌、表彰，并对循环经济专业人才的引进、土地申请等问题，协调相关部门给予优先支持。2、对纳入试点的企业，协调相关部门研究提出具体的税收优惠政策，并给予支持。 3、对纳入试点并取得一定成效的企业及其产品品牌，在推荐名牌时予以优先考虑。 4、对于试点单位生产的、符合循环经济理念的产品，纳入循环经济产品目录，同等条件下优先采购。5、对试点园区和区县（城镇）提出的有利于循环经济发展的机制体制创新政策，上级有关部门优先批准予以先行探索试验。6、试点园区和区县（城镇）内的企业同等条件下可优先被确定为试点企业。针对循环经济项目的资金支持有：1、优先支持。对试点单位实施的循环经济项目，相关部门按技术升级、清洁生产、节能环保等专项资金管理办法给予优先支持。2、投资补助。对于试点单位发展循环经济的项目，经审核可优先安排申请国债资金；或对其中的固定资产投资部分给予直接投资补助，补助资金不超过总投资的30%。3、贷款贴息。对于试点单位发展循环经济的项目，根据投资方与银行签订的中长期固定资产贷款合同，按照贷款实际到位和支付利息情况，优先予以贴息支持，贴息年限最长不超过3年。4、资金奖励。对于按规划进度和要求完成试点项目建设、达到相关标准的单位，根据不同类型、不同标准给予一定资金奖励。
《循环经济促进法》规定的“激励措施”，需要地方政府制定相应的配套政策来具体落实。《循环经济促进法》第一章第八条规定：“县级以上人民政府应当建立发展循环经济的目标责任制，采取规划、财政、投资、政府采购等措施，促进循环经济发展。”对此，《北京市循环经济试点工作实施意见》规定的对试点单位给予政策、资金支持的政策是一极好范本，值得各地学习借鉴。
（陈嘉珉，2009年3月3日）
