爱华网36样本城市两年净增约4400亿元债务规模 以土地出让收入偿债的债务是当年土地出让金总收入1.25倍 改革开放以来覆盖范围最大的政府债务审计工作，从8月1日开始正式展开。在获得了国务院的授权之后，国家审计署已经将地方政府债务的非预算管理作为本次政府债务审计工作的“重中之重”。 在审计工作正式开始前，国家审计署在北京信息工程学院等地，对参与工作的有关人员进行了培训，在特别强调“地方债务非预算管理”这一重点之外，还要求对政府债务规模、结构、债务风险变化、债务管理取得的成效等进行详细调查，并提出了“见人、见账、见物、逐笔、逐项”的原则性要求。目前，审计署18个特派办已经全部就位。 从2009年开始，国务院要求各地方政府逐步建立“编制债务预算或收支计划”制度，以期对政府债务的增长规模予以控制，并通过预算安排等方式降低政府债务的偿还风险，但这项要求并未得到严格贯彻，这在相当大的程度上，导致此前重点审计的36个样本城市地方债务总额两年之间净增约4400亿元，而在这36个城市中，19个尚未对债务进行预算管理。 “2011年审计只涉及了省、市、县三级，本次审计将中央和乡级政府性债务都纳入了审计范围，可见本次摸底数据的全局性，也暗示了中央在未来经济决策中已经将地方债和部门债问题作为考虑的重点。”一位接近审计署高层的人士告诉《中国经营报》记者。 重点4+1 据了解，本次审计涉及重点有4项，一是政府性债务管理取得的成效；二是各级政府性债务的规模、结构及变化情况；三是政府性债务风险变化情况；四是政府性债务的举借、管理和资金使用情况。 2011年的全国性地方债审计是从当年3月1日开始，6月底向国务院提交的审计报告。而本次审计署要求，各级审计部门从8月1日起全部进点审计，10月中旬前向国务院提交审计报告。 知情人士向记者透露：“近年来，审计署格外重视利用计算机信息化系统加强审计工作的效率，每年七八月份审计署的工作人员包括各个派出机构几乎会全员参加一次例行培训，培训的主要内容就是计算机和一些最新软件的应用，一方面提高审计效率，另一方面有关数据挖掘的新软件能够发现很多人工很难发现的问题或趋势，并为人工审计提供参考。” 而本次审计以来，审计署已经下发了一系列软件，一方面对数据填报的规范性、真实性、完整性进行程序化和自动化检验，另一方面也有意试探数据挖掘对于隐蔽问题的发现，比如一些变相融资中所存在的隐性风险。 除此之外，据参与本次审计的工作人员透露，“有关地方政府在地方债务预算管理方面的问题也是本次审计的重点之一，因为这关系到未来地方债的控制能力。” 事实上，基于地方债务隐藏的巨大风险，中央政府曾一再督促地方政府加强债务的预算管理，比如，出台地方政府性债务管理规定，明确债务归口管理部门，建立政府性债务还贷准备金制度，以及建立相关的风险预期及控制机制。 即便如此，在最新一次摸底审计中，截至2012年底，36个地方政府本级中，仍有8个尚未出台政府性债务管理规定，13个尚未建立政府负有偿还责任债务的举借审批制度，19个尚未编制债务预算或债务收支计划，24个尚未建立债务风险预警制度。 偿债来源不足 2011年，国家审计署曾经按照国务院的决定，统一组织全国各级审计机关，对全国地方政府性债务情况进行过一次全面审计。 2012年11月至2013年2月，为摸清地方政府性债务增长变化情况，揭示债务管理中出现的新情况、新问题和风险隐患，审计署又再次对15个省、3个直辖市本级（以下统称省本级）及其所属的15个省会城市本级、3个市辖区（以下统称省会城市本级），共计36个地方政府本级2011年以来政府性债务情况进行了审计。 从两次审计的结果来看，地方债债务余额有增加趋势，同时偿债风险进一步暴露。 按照2011年国家审计署对全国地方政府性债务审计结果，截至2010年底，全国地方政府性债务余额107174.91亿元，其中：政府负有偿还责任的债务67109.51亿元，占62.62%；政府负有担保责任的或有债务23369.74亿元，占21.80%；政府可能承担一定救助责任的其他相关债务16695.66亿元，占15.58%。 在最新一次的对36个地方本级政府性债务的摸底审计中，政府负有偿还责任的债务依然占接近一半的比例。 截至2012年底，36个地方政府本级政府性债务余额38475.81亿元，其中，地方政府负有偿还责任的债务18437.10亿元，政府负有担保责任的债务9079.02亿元，其他相关债务10959.69亿元。 虽然对比2011年审计的情况来看，政府负有偿还责任的债务有所下降，但有担保责任的或有债务及有救助责任的相关债务有上升趋势。 同时，对比债务余额的总量来看，最新36个地方政府本级的审计显示，2012年底比2010年底增加4409.81亿元，其中12个地方政府本级减少1417.42亿元，24个地方政府本级增加5827.23亿元，增长12.94%。这意味着债务余额有继续增加的趋势。 最新审计由于不涉及全国层面，没有对债务余额的层级分布做出分析，但在2011年的审计中，全国省级、市级和县级政府性债务余额分布中，市级债务余额占比最高，达到了43.51%，全国省级及县级政府的占比分别为29.96%和26.53%。 而在债务余额的地区分布中，东部占了将近一半，中部和西部的占比则在四分之一左右。显示了东部政府更多使用举债方式发展经济的特点。
最新一次摸底审计中，融资平台公司、地方政府部门和机构举借的分别占45.67%、25.37%，因此二者仍是主要的举借主体。 值得注意的是，在截至2010年底的全部债务支出中，还有1169.09亿元资金用于化解地方金融风险，这也就是说，地方债的金融风险在2010年就已经浮现，政府已经斥千亿资金用于风险的防范。 2010年底全国地方政府性债务余额中，2011年、2012年到期偿还的占24.49%和17.17%，2013年至2015年到期偿还的分别占11.37%、9.28%和7.48%，2016年以后到期偿还的占30.21%。如果计算2013到2015年的偿债总额，其总体债务余额的比例也接近30％，到期偿债总金额为3万多亿元。 不过，借新还旧并不是新做法，审计数据显示，截至2010年底，有78个市级和99个县级政府负有偿还责任债务的债务率高于100%，分别占两级政府总数的19.9%和3.56%。 由于偿债能力不足，部分地方政府只能通过举借新债偿还旧债，截至2010年底，有22个市级政府和20个县级政府的借新还旧率超过20%。 到了2013年，36个地方政府本级审计数据显示，有10个地区2012年政府负有偿还责任的债务率超过100%；如加上政府负有担保责任的债务，有16个地区债务率（债务余额与地方政府综合财力的比率，为衡量债务规模大小的指标）超过100%。 而在这10个地区中，有9个是省会城市，最高的达188.95%，如加上政府负有担保责任的债务，债务率最高的达219.57%。 5个省会城市本级2012年政府负有偿还责任债务的借新还旧率超过20%，最高的达38.01%。 在2010年审计中，审计发现的主要问题是违规担保、超前融资、预算管理不到位、偿还过度信赖土地收入等问题，当时，偿债风险已经出现（截至2010年底，违规担保金额达464.75亿元）。 在2013年，这些问题进一步恶化，以过度信赖土地收入为例，一些地方以土地出让收入为偿债来源的债务余额增长，但土地出让收入增幅下降，偿债压力加大。 数据显示，2012年底，4个省本级、17个省会城市本级承诺以土地出让收入为偿债来源的债务余额为7746.97亿元，占这些地区政府负有偿还责任债务余额的54.64%。 但是，这些地区2012年以土地出让收入为偿债来源的债务需偿还本息2315.73亿元，为当年可支配土地出让收入的1.25倍。 高速公路偿债规模增长较快，风险逐渐暴露。全国人大财经委副主任冯铿提供的数据显示，“中国投资的高速公路，有学者研究它的利用率只为经合组织国家平均水平的12%，许多较小的机场利用率不到一半，而浙江的高速公路利用率比其他省还要高，但一年要亏损20多亿元。” 融资平台公司管理问题进一步暴露和恶化，资产质量较差，偿债能力不强愈发明显。加上一些“退出类平台”公司名退实不退的现象普遍存在，导致问题进一步复杂化。 在审计之外，地方政府对地方债进行核算的会计制度也正成为专家质疑的焦点问题。 一位不愿透露姓名的专家告诉记者，“由于政府采用的是‘收付实现制’，而不是‘权责发生制’为核算基础的会计制度，导致大量风险可能被隐藏在当前数据背后。而实际地方债的确切规模，可能比审计结果还要多出很多。” 会计专家表示，“基于在收支行为发生时记录现金收入和支出的传统簿记方式并不能反映公共部门的资产和负债的有效信息，因此只能体现公共资金的短期变动情况。而按照权责发生制的基本原则，无论现金收付何时进行，对于交易和经济事项，需要在其发生时即进行记录和报告。以此为基础的会计数据可以就政府的资产、负债、财务状况和现金流量提供全面的信息。国际公共部门会计标准（IPSAS）是实务中常用的参考依据。” 的确，对于中国地方政府究竟有多少债务，各方口径长期不一，花旗银行推算的2012年地方政府总债务约12.1万亿元，审计署副审计长董大胜此前认为各级政府的负债应该在15万亿~18万亿元。在最新一期“经济每月谈”论坛中，全国人大财经委副主任冯铿使用的数字是地方债、部门债40万亿元。
