爱华网“政企不分”、“政资不分”和“出资人缺位”使国有企业未能成为真正的市场竞争主体。不能再陷入“外行的管理、粗放的配置、沉溺于规模、注重于短期”的怪圈。要从法理基础、商业逻辑的本义，还原委托、出资、经营、管理各方主体。市场化、法制化的一小步，才能有央企面对全球化、一体化发展的一大步
多年来，“政企不分”、“政资不分”和“出资人缺位”使国有企业未能成为真正的市场竞争主体；另一方面，在市场化改革和国有企业改制过程中，一些国有资产通过各种渠道流失，甚至被随意处置。与此同时，有关公正与效率的种种讨论，又不得不面对一个现实：直到目前，仍然没有一部相关法律规范与调节这种混乱局面。
国有资产监管条例的使命基本完成了，无法可依的真空期不能再无端延长了，需要在十七大的指导下，解放思想，破除体制性羁绊，打破权利掣肘和利益割据，从法理基础、商业逻辑的本义，还原委托、出资、经营、管理各方主体。市场化、法制化的一小步，才能有央企面对全球化、一体化发展的一大步。
“摸着石头过河”的国资管理体制改革开放的30年，是国有资产管理体制“摸着石头过河”的30年，是在国有资产的管理、经营和监督的合理形式和途径等方面进行了大量探索的30年，也是国企改革亦步亦趋的30年。总体看，可以分为三个阶段。
改革开放初期的摸索阶段。国有资产管理体制从打破传统的计划经济开始，先后经历了扩大企业经营自主权、实行承包经营责任制、转换企业经营机制等阶段。十四届三中全会确立了“政资分开”原则，对国有资产经营方式进行改革试点。1994年对中国石化等3个全国性行业总公司进行国家控股公司的试点。随后，44家石油石化、军工、电力等领域的企业集团也加入了授权经营试点行列。
从国资局到“九龙治水”的试错阶段。1988年国务院成立了国家国有资产管理局，探索市场经济条件下国有资产的组织形式和管理模式。1998年政府机构改革，国务院撤消部分行业行政主管部门和国有资产管理局，形成由财政部行使国有资本金基础管理职能，由国家计委行使投资职能，由国家经贸委行使对国有企业的监管职能，由人事部和中央企业工委、中组部负责国有企业主要经营者的任免与考核，由劳动部监管国有企业的薪酬分配，由国务院派出的监事会负责对国有企业的财务检查和监督的分块分段“割据”的格局，这种做法被戏称“九龙治水”。
依据“国资监管条例”的过渡阶段。党的十六大提出深化国有资产管理体制改革为标志，确定了深化国有资产管理体制改革的基本思路和主要目标。在政府机构设置上将社会公共管理职能与国有资产出资人职能相分离。2003年5月国务院发布了企业国有资产监督管理暂行条例，以行政法规的形式明确了组建国有资产监督管理机构的原则和要求，确立了中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一和管资产和管人、管事相结合的“三定”管理新体制。“国家所有、分级监管”的体制转变为“国家所有、分别代表”的管理体制。
全国人大财经委法案室副巡视员、国有资产法起草人之一钟真真对国资管理体制进行的研究认为，从总体上看，十六大之前，十四届三中全会提出的“政资分开”的管理体制并没有真正建立，许多体制性障碍没有真正解决。十六大之后，才改变了国有资产多头分散管理的状况，突破了国有资产管理体制改革相对滞后的体制性障碍，国有企业改革开始进入由出资人依法推进的新阶段。（国有资产管理体制的改革与立法，钟真真，2007年12月03日 来源：中国发展观察）
羞答答的《国有资产法》千呼万唤未出来。最初的国有资产立法动议，是在上世纪90年代，国有资产平均每年流失达1000亿元的历史背景下提出的。从1993年开始启动，至今已15年。尽管曾被列入八届、九届全国人大立法计划确定的立法项目，并曾草拟过一个国有资产法的初稿，但最终未提交审议。2004年，国有资产法的起草工作重新启动。2007年底，历经15年起草历程的《中华人民共和国国有资产法（草案）》终于正式进入十届全国人大常委会第31次会议的审议程序。草案还将继续修改，并经至少三审后，方可获得通过。据悉，《国有资产法（草案）》共9章76条，主要内容包括：法律的适用范围、国有资产监督管理体制、履行出资人职责的机构、国家出资企业、国家出资企业的管理者、国有资产权益的重大事项、国有资产经营预算、国有资产的监督和法律责任。
游戏规则无法可依的真空期。游戏规则是解决是突发性还是例行性、市场化还是行政化、制度化还是人治化的可遵循的路径。国有资产委托人、出资人、经营人和监管人的边界、地位、权利义务需要明确，国家出资企业的合并、分立、改制、增减资本、发行债券、重大投资、为他人提供担保、国有资产转让以及企业的资产评估、利润分配、申请破产等更必须有章可循，否则就会出现“政企不分”、“政资不分”、“管监不分”和主体的错位、虚位与越位等问题，严重的会导致暗箱操作、恶意侵占、损害价值、肆意操纵、隐蔽出血、非法转移等风险。中国政法大学经济与法研究中心主任刘纪鹏认为，必须让产权改革有法可依、有章可循，让国有资产有人负责，让国有企业的出资人到位。但它涉及到投融资体制、财税体制、人事体制、政府机构这4 大方面的改革。
然而，国有资产监管条例的使命基本完成了，无法可依的真空期不能再无端延长了，需要在十七大的指导下，解放思想，破除体制性羁绊，打破权利掣肘和利益割据，从法理基础、商业逻辑的本义，还原委托、出资、经营、管理各方主体。市场化、法制化的一小步，才能有面对全球化、一体化发展的一大步。
封闭的经营机制国企的管理自成一统。犹如一座围城，体制内外风景大相径庭。国企文化的政治化、经营者的官僚化与行政化、经营的社会化与福利化，如鱼得水者自得其乐、孤芳自赏，愤懑嫉俗者唯恐避之而不及。
内部人控制。不少国有企业的负责人既是企业的经营者，又行使出资人的部分权利。不少央企自我约束机制没有真正形成，又没有规范有效的董事会，缺乏有效监督，存在收入分配和财务管理混乱、重大决策失误、资产流失严重等现象。有的国企以走出去为理由，盲目海外投资扩张，甚至转移资产，导致相当数量的国资流失。中航油原副总经理陈久霖2003年下半年开始介入原油期货交易，一年半累计亏损5.5亿美元。尽管随后中航油完成重组避免了破产清算，但也给国家造成巨额损失。成为中国海外公司中最大的一宗丑闻。原中航油集团总经理荚长斌被责令辞职；原副总经理陈久霖被双开。
对企业经营者缺乏有效的激励和约束。多数国有企业经营者的收入与企业规模和经营业绩一度脱节，企业经营者的积极性没有得到充分发挥。员工成才环境恶化，造成大量人力资本休眠，严重抑制了创新与价值创造。有人断言，当一个人在国企生活十年后，他就基本不可能再离开国企。这有一定的道理，毕竟，它的氛围、风格、节奏、政治都已经让你熟得不能再熟，特别是你有了自己的人脉关系资本，有了一定的地位，有了自己的既得利益和可预期的未来收益。
僵化扭曲的内部机制。国有企业干部能上不能下、职工能进不能出，市场意识、竞争意识匮乏。一般缺乏透明的制度与操作，没有有效的沟通管道和反馈跟进机制，部分上级故弄玄虚让下属去“悟”，很少使用奖金以外的激励方法；员工与低阶管理者一般无从知道上司对自己的评价。于是就靠揣摩、靠印证，有时非正式沟通管道如请客、吃饭等取代了正式沟通渠道，下级挖空心思拉近与上司的距离，在非正式场合获得一鳞半爪的信息。这种氛围与开发智力资源、提升智力资本的要求显然是格格不入的。
模糊的治理边界垂直横向条块分割。“国家所有、分别代表”的垂直管理体制以及国有资产的部门横向管理切割，又导致新的利益壁垒，国有资产管理的划分、监管、整合、协调协同难以操作；部门间互相牵制，职责不明，既有交叉，又存在真空；权力、利益的保护也直接导致了国有资产法的难产。
缺乏有效的机制制衡。央企经营层与出资人监管的董事会还几乎是合二为一，自己不能监管自己；于是只好再出来一个国资委，国资委作为“干净的出资人”，在国资委之外还要监管。
政府干预导致低效率。“政府的社会公共管理职能与国有资产出资人职能分开、政企分开、所有权与经营权分离”没有得到落实，政府过多的直接干预和介入使得国有资产治理更为复杂、低效。吴敬琏指出，政府对国企管理层的“放权让利”，导致国有部门大量财富的产权变得模糊，为私人巧取豪夺大开方便之门。
公司法人治理结构形同虚设。国企领导体制经历了党委集体领导、厂长经理负责制的演变，也进行过新“三会”与老“三会”的交锋，董事会、监事会不完善或者不作为，缺乏有效的议事规则，国企的法人治理与规范公司治理“换汤不换药”。
错位的制度设计改革开放30余年的国企改革一直在摸着石头过河。每一步似乎都不可避免地陷于“一收就死，一放就乱”的怪圈。
结构设计缺陷。政府的社会公共管理职能与所有者职能既没有真正分开，也没有形成真正的国有资产出资人制度，出资人职能由不同部门分割行使，造成出资人不到位和责任主体缺位。
缺少明晰的“职位说明书”。职责、权利、义务不清晰；或者只重权利分配，缺乏义务内涵；流程设计缺乏预见性，缺乏统一的规划、协调和组织实施；政府过分热衷于越界，缺乏自我约束，干预企业的正常经营，加重了政企不分、政资不分。
能级管理缺陷。庞大的国有资产集权造成国资委管理幅度过宽，国资委无法集中精力做正确的事，影响管理效率和监管的效度。
财政制度安排上的缺陷。人大代表、中国人民大学校长纪宝成提交的议案认为，没有明确全国人民与各级政府的委托关系，更没有明确委托的具体内容，这种制度安排上的缺陷导致各级政府将国有资本视为本级政府资产，将国有资产视为“第二财政”，轻率地处置国有资产，各级政府对国有资产进行监督管理享有权利而没有任何约束。
不匹配的治理能力在市场化、法制化不完善，存在多方掣肘的环境下，在自身也存在政绩驱动、定位尚且模糊的，对于国资管理、监督、治理机构及其人员而言，自身素养与能力是不得不面对的压力和考验。的确，不能陷入“外行的管理、粗放的配置、沉溺于规模、注重于短期”的怪圈。
