爱华网摘要：本文通过对农业战略目标与其各政策变量之间的相关性研究，目的在于从众多农业政策变量中萃取出较为有效的政策或政策组合来实现不同的农业战略目标，使政府在进行相关决策时把重点放在与其战略目标相关性好的政策组合上，为我国农业发展政策的制定提供科学依据。
关键词：政策变量；农业发展战略；相关系数
农业发展政策的正确制定必须要有正确的农业战略目标，因为正确的目标是制定正确战略和正确政策的基础，同样正确的战略目标的实现需要有正确政策来支持。所以政策变量与战略目标这两者之间是相辅相成的，研究农业政策变量与其战略目标之间的相关性具有一定的理论和现实意义。
一、现阶段我国农业战略目标的选择
一般来说，当前我国农业发展的战略目标有四个：一是农业的社会安全目标，即增加农产品产量、保障粮食安全；二是农业的盈利目标，即提高农民收入、保障农民利益；三是农业的社会环境目标，即保证环境友好、生态改善；四是农业的创新目标，即技术创新、制度创新、管理创新。
本文认为我国农业发展的战略目标选择顺序应该如下，具体理由参见叶堂林博士论文《世界贸易组织规则下我国农业保护政策研究》第七章相关内容（中国农业科学院，2004年6月）：首先是实现农业的社会目标，确保我国粮食安全、环境友好和社会稳定，即农业生产上，要实现尽可能小的投入产出比，最大限度地满足消费者对农产品数量和质量需求。在农业可持续发展方面，保证农业发展要能吸引各种资源的持续投入，使农业具有自我发展与自我积累的能力。其次是实现农业的盈利目标，促进农民增收和全面建设小康社会的实现。通过改善农产品流通尽可能充分地实现农产品价值，并尽快地使其转化为生产者的实际收入。最后是农业的市场目标和创新目标，这两个目标是为前两个目标服务，不管是技术创新、制度创新、管理创新还是市场竞争力提高都是为社会目标和盈利目标服务的。也就是说，现阶段我国农业保护必须以提高农业综合生产力、保证重要农产品(尤其是粮食)的安全供给、优化农村产业结构、支持农民收入持续增长和促进农业可持续发展、建立健全农业支持与保障体系(包括技术、生态环境、生产和流通的基础设施、农村信息网络、制度和法律等)为主要任务。
二、本文研究中农业政策变量与其战略目标的萃取
在农业政策变量与其战略目标之间的相关性分析上，本文做了农业各政策变量与我国农业保护水平、农民收入、粮食产量之间的相关性分析及效果分析。其中农民收入数据指标采取的是“农村居民家庭人均总收入”，原因在于本文对“农村居民家庭人均总收入”与“来自第一产业生产性纯收入”作了相关性分析，两者呈高度正相关，相关系数达0.98424，近似于线性，由此可见“农村居民家庭人均总收入”指标具有较强的代表性；由于同样原因，我国农业保护水平指标本文采取的是“农产品的名义保护率”（“农产品的名义保护率”与“农业平均PSE%”相关系数达0.9667）；粮食产量指标采取的是“粮食作物总产量”。
本文选取了三类政策变量，由于数据获取的原因，政策变量选取得不多，但这些指标都具有较强的代表性。政策变量共选取了13项，具体指标如下：
国家宏观支农政策：国家财政用于农业支出、支援农村生产支出和各项农业事业费、农业基本建设支出、农业科技三项费用、农村基本建设投资；市场价格保护政策：农产品政策
性补贴支出合计、粮棉油价格补贴、农产品收购价格指数、农业生产资料价格指数、农产品进口额占进口总额的比重（%）；其他政策：农业各税、农村非农产业劳动力占社会从业人员的比重（%）、平均每百个劳动力中中专程度及以上。
三、农业各政策变量与其战略目标之间的相关性系数计算
本文采取的是从1985年到2002年期间的18年数据，原始数据见叶堂林博士论文《世界贸易组织规则下我国农业保护政策研究》表4－12（中国农业科学院，2004年6月）。数据来源参见本文表1的注释。具体计算结果见表1
表1相关性系数表
注释：农村居民家庭人均总收入、农作物总播种面积、粮食作物播种面积、来自第一产业生产性纯收入、农村非农产业劳动力占社会从业人员的比重（%）、以农产品为原料的轻工业产值占整个轻工业产值的比重（%）、农牧业税占各项税收的比重（%）、农产品进口额占进口总额的比重（%）数据来自《2003年中国农业发展报告》；国家财政用于农业的支出、支援农村生产支出和各项农业事业费、基本建设支出、科技三项费用、农业支出占财政支出的比重（%）数据来自《2002年中国农村统计年鉴》；农产品政策性补贴支出合计、粮棉油价格补贴数据来自《2003年中国统计年鉴》；财政支援农业生产和各项农业事业费支出总额数据来自《2002年中国财政年鉴》；农产品收购价格指数、农业生产资料价格指数数据来自《中国物价年鉴》；农业各税、农业基本建设总投资数据来自《中国农业发展报告》（各年）；平均每百个劳动力中中专程度及以上数据来自《中国农村统计年鉴》（各年）。中国农产品的名义保护率按生产者价格与口岸价格的差额计算, 农产品平均PSE，资料来自张莉琴博士论文《我国农业政策对农产品的有效保护效果分析》P73
资料来源：来自叶堂林博士论文《世界贸易组织规则下我国农业保护政策研究》表4－13，中国农业科学院，2004年6月
四、农业各政策变量与其战略目标之间的相关性系数计算的结果分析
1、从总体来看
我们可以看出农业保护水平、农民收入与粮食产量三者都呈高度或中度正相关，其中正相关程度最高的是农民收入与粮食产量，相关程度达0.81479，原因在于自20世纪八十年代以来农民收入的增加主要依靠农产品产量的增加，由于篇幅所限具体这方面的阐述可以参见叶堂林博士论文《世界贸易组织规则下我国农业保护政策研究》第四章第三节。而农业保护水平与农民收入及农业保护水平与粮食产量之间的相关系数差不多，这说明国家提高农业保护水平对农民收入的提高和粮食安全都是有好处的，所以我们不应该片面强调如何增加农民收入或强调如何实现粮食安全或强调农业保护水平的某一方面的提高，而应该看到农业保护是一个系统工程，需要用系统的、长远的眼光来看待农业发展问题，任何局部的、片面的和“临时抱佛脚”的方法都是不正确的，只会导致事倍功半、资源浪费。
2、从农业保护水平目标来看
一是与其正相关性较高的指标有支援农村生产支出和各项农业事业费、平均每百个劳动力中中专程度及以上、农村非农产业劳动力占社会从业人员的比重、国家财政用于农业支出等等，这说明国家要提高农业保护水平则应该对农业和农村建设加大支持力度、加强农民的教育培训、大力发展劳动密集型非农产业以及提高农村非农产业劳动力占社会从业人员的比重。
二是就其大类指标来看，国家宏观支农政策和其他政策对农业保护水平影响较大，而市场价格保护政策效果并不好。
三是从负相关指标来看，总共有三个，分别是农产品进口额占进口总额的比重、农产品收购价格指数、农业生产资料价格指数，其中与农产品进口额占进口总额的比重负相关程度最大，这说明农产品进口额的多少将严重影响我国农业保护水平，所以这要求我们在加入WTO的同时必须加强农业支持和保护力度，否则就会导致农业保护力度下降，进而影响农民收入和粮食安全，2001年以来的农业减产就是例证（2001年底我国加入WTO）。
四是我们可以看到农产品收购价格指数与农业保护水平呈低度负相关，这说明我们农产品收购价格提高对农业保护水平没有多大影响，原因在于我国农产品收购价格往往在粮食歉收时提价，以刺激供给，而在农产品供过于求需要价格支持时却降价，所以没有起到保护农业生产的作用，反而加剧了农产品市场价格波动幅度，对农业发展不利。张莉琴在其博士论文《我国农业政策对农产品的有效保护效果分析》第56页中，对1985~1997年间粮棉国际市场和国内市场价格波动进行了分析，也发现了国内市场价格的变异系数要远远大于国际市场价格的变异系数 (见表2)，即国内粮棉市场价格波动幅度比国际市场价格波动幅度大。
表2 粮棉国际市场和国内市场价格波动，1985~1997
变异系数（%）
世界市场价格 国内农户平均销价
小麦 2.32 3.91
稻谷 2.40 4.27
玉米 3.33 4.11
大豆 2.08 3.92
棉花 3.40 4.08
说明：变异系数为标准差与期望值的比率。世界市场价格为《中国物价年鉴》（各年）的各农产品世界市场价格；国内农户平均销价来自《全国农产品成本和收益资料汇编》（各年）中的各农产品农户平均销售价格。
资料来源：张莉琴，博士论文《我国农业政策对农产品的有效保护效果分析》第56页
五是我们看出农业各税和农业保护水平、农民收入及粮食产量均呈正相关的，特别是与农民收入呈高度正相关的，这说明我国自20世纪八十年代以来我国一方面加大财政对农业的支持力度，但另一方面加大了农业的税收负担。众所周知每项财政政策都有漏出效应，这必然导致我国当前财政对农业支持的低效率，因此我国已于2004年宣布在5年之内取消农业各税是一个英明的决定，这必将很大程度提高财政对农业支持的效率、避免资源的浪费和不合理配置。
3、从农民收入目标来看
一是与其呈高度正相关性的指标有：农业各税、平均每百个劳动力中中专程度及以上、支援农村生产支出和各项农业事业费、国家财政用于农业支出、农村基本建设投资、农村非农产业劳动力占社会从业人员的比重、农业科技三项费用、农业基本建设支出、农产品政策性补贴支出合计、粮棉油价格补贴等指标。这说明农民收入与农民受教育和培训程度、国家财政支持程度、农民数量密切相关，因此提高农民受教育和培训程度、加大国家财政支农力度和减少农民数量对农民收入提高起到重要的作用。
二是从大类指标来看，同样国家宏观支农政策和其他政策对农民收入影响也较大，而市场价格保护政策效果并不好。
三是从负相关指标来看，总共有三个，分别是农产品进口额占进口总额的比重、农产品收购价格指数、农业生产资料价格指数，其中与农产品进口额占进口总额的比重负相关程度最大，呈高度负相关，这说明农产品进口额的多少将严重影响农民收入水平，所以这要求我们在加入WTO的同时必须加强农业支持和保护力度，否则就会影响农民收入，这几年纯农户收入不但没有增加反而有所下降就是例证。
四是我们可以看到农产品收购价格指数与农民收入水平呈低度负相关，说明农产品收购价格对农民收入影响也不大，具体原因同上。
根据上述分析可知，如果我国要提高农民收入，今后财政支持农业增加的资金则主要应用于以下几个方面：第一，用在取消农业各税，增加中央财政对农村地区的转移支付；第二，给予农民“国民待遇”，拆除限制农民工就业的壁垒，最大限度地减少农民数量；第三，主要增加在农村的社会事业发展，特别是农村的教育、卫生和对于青年农民的培训方面；第四，主要增加在农业农村的中小型基础设施建设和农村的扶贫工作方面。
4、从粮食产量目标来看
与农民收入目标分析结果类似，在此不再赘言。
5、基本结论
由上述数据处理结果分析，可以得出以下结论：不管我们是要提高农业保护水平、增加农民收入还是提高粮食产量，首先我们必须加大国家宏观支农力度；其次要取消农业各税；再次加大农产品贸易保护；再次改进农业支持方式，建立一个合理的农业支持体系，给农民一个合理预期，避免农产品价格大起大落，导致资源浪费；最后放开农资部门，引入竞争机制，对农资进口实施低关税或免税，从而降低农资价格。
五、相关政策建议
1、加大国家宏观支农力度和改进财政支农方式
具体对策包括：（1）保证国家对农业投资稳定增长的同时，多渠道筹集资金投入农业。（2）可以考虑制定农业补贴条例、农业灾害救助条例。（3）农业投入方面的立法要研究农业投入来源、补贴环节、使用效果，要把农业投入与加强农业基础设施建设、调整农业生产结构、提高农业科技水平、增强农产品竞争力结合起来。具体办法有：一完善贴息制度、配套投入机制和以奖代补办法；二通过制定较优惠的农业投资政策，调动和引导各投资主体增加农业投入，加大农业利用外资、股份集资和行业内部融资的力度；三探索农业资源开发和资本营运的有效形式，支持工商业投资农业项目，逐步建立多渠道的农业投入体系，实现国家财政、政策性金融机构、国家农业建设保护基金和农民的积累资金等多渠道对农业建设投入资金。（4）对农业机械购置进行补贴。具体方法：一是对小麦、水稻、玉米、大豆四种粮食作物田间作业机具购置进行补贴；二是鼓励农民购置配套机具，提高配套比，提高粮食作物的机械化生产能力；三是鼓励使用补贴机具开展社会化服务，进行组织制度创新，提高机具利用率。（5）逐步实行对农民收入的直接补贴。农产品价格补贴其作用有限且与WTO规则不符，容易引起贸易争端，世界各国实践证明对农民进行直接收入补贴效果较好。
2、取消农业各税，进行城乡统一协调的税制立法
中央已经明确表示从2004年开始五年之内每年农业税税率总体上降低1个百分点，并最终取消农业税。2004-01-06财政部会同国家发展和改革委员会公布了取消、免收和降低标准的15项全国性及中央部门涉农收费项目。国家税务总局于2004年1月20日公布五项涉农税收优惠政策。这可以看出我国政府降低农民负担、提高农民收入的决心，但为了使减负制度化和长期化，不反弹，我国政府应该通过立法的形式实现城乡统一协调的税制。新的税收制度应包括以下两个基本原则：第一，统一国民待遇原则，即对不同地域和行业的国民一视同仁，消灭身份歧视；第二，公平的原则，即在税种上以所得税为主，实行起征点和所得税率累进制，实现与现代个人税制的接轨。农民所得税起征点与城镇居民相一致。城乡统一协调税制的建立有利于解决国民收入分配不均，使农民的负担走出反弹——改革——再反弹的怪圈，进而增强中国农业在入世之后的竞争力。好处在于，一是建立现代个人税收制度后，多数农民由于其收入达不到起征点而免于纳税，降低了农业生产成本。二是强加于农民的种种负担简化为个人所得税后，切断了通过各种渠道向农民伸手的法律依据，使农民负担无法反弹。
3、调整和优化农村分配体系
现行财政管理体制是1994年实施的“分税制”财政管理体制，它是以各级政权之间事权划分结构为依据，根据不同税种的不同特性，将其分别划归不同财政层次，确定不同政府之间财政分配关系的财政管理体制。但在分税制的具体操作过程中，有两方面的问题影响了乡镇财政，一方面乡镇以上各级地方政府都尽可能地提高本级的财政留成比例，从而削弱了乡镇财力；另一方面虽然对乡镇一级财政实行“超收不交、超支不补、多收多支”的办法，但由于上级政府把各类行政、经济、技术机构下放设置，如群众所说的7所8站。7所8站又无相应的经费支持，这些单位都需要在农村收费才能维持。这不仅加大了乡镇财政的支出负担，还使得乡镇财权、事权划分不清的问题更加严重；另外本该由政府财政承担的“双基义务教育、计划生育、优抚、民兵训练”等项开支，也都由农民和村集体组织承担。因此，基层政府组织不得不竭泽而渔，一方面平调、挪用乡村集体资金、向农民乱摊税赋，极力增加财政预算收入；另一方面各有关部门及其自收自支的下设单位只能向农民收费，靠增加预算外收入来维持生存。解决问题的具体措施：
一是改革农村基层制度，包括组织管理制度、财产产权制度、公共品决策制度和民主制度，最大限度地减少“吃皇粮”的人员。建议通过撤乡并镇、合并行政村，减少基层政府机构数量和管理人员数量，重新核定县、乡级政府的职能定位和机构设置，定员定编，彻底清除编外人员。
二是要在县、乡镇、村建立完善的财政转移支付制度。转移支付制度是解决各级政府的职能分工以及由其决定的支出职责和各级政府的自有收入之间存在着不对称而形成的纵向不平衡的有效手段，也是解决同级政府之间由于经济发展、自然条件、文化历史等因素造成的财政横向不平衡的有力工具。建议借鉴国外经验，摒弃现行转移支付制度中的基数法，采用国际通用的因素法。选取那些不易受到人为控制的客观性因素如人口数量、城市化程度、人均GDP、人口密度等作为实行转移支付的依据。
Study on Countermeasure and the correlation between the agricultural strategic goal and its policy variable in new stage of china
Tanglin-Ye
(Research Institute of Capital Economy, Capital University Economics and Business, Beijing 100070, China)
Abstract: This paper studies through the correlation between agricultural strategic goal and policy variable, purpose lies in that from numerous agricultural policy variable, extraction makes relatively effective policy or policy combination to realize different agricultural strategic goal, make government be being related decision focal point put on the good policy variable with its strategic goal correlation, offer science basis for the establishment of Chinese agricultural policy.
Keyword: Policy variable; Agriculture develops strategy; Correlation coefficient
