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——是“私有化”，还是“不私有化”
武汉科技大学文法与经济学院 董登新（教授）
1935年，美国第一部《社会保障法》诞生，它标志着美国社会保障制度（Social Security system）的正式确立。由于制度设计的原因，从一开始，美国人所讲的“社会保障”就是极其特殊的，它不同于其他国家或地区。它有两个基本特征：其一，美国“社会保障”的两个英文单词的首字母在任何场合总是大写的，即Social Security。其二，美国“社会保障”在一般场合仅指美国人的老年、遗属和残疾保险（OASDI）计划，这大体相当于我们平时所讲的社会保险中的“养老保险”计划，但不完全相同。本文所讲的“社会保障”一词均属美国人所讲的OASDI计划。
所谓社会保障“私有化”，在美国，是指将OASDI计划中的一小部分比例转换为市场化运作的个人账户计划的过程。不过，改革方案的设计者从未称之为“私有化”，而仅仅只有改革方案的反对者如此简单直呼，这种称呼本身带有“批判”和“嘲讽“的意味。
一、美国社会保障的“另类实验”
1937年1月1日，社会保障税（Social Security tax）正式启用，这标志着美国社会保障制度的正式运行。从那时起，美国就开始存在着“不进入社会保障”的另类人群，他们一直游离在社会保障之外，并建立有个人退休账户，但同样地享有税收优惠待遇。这些特殊人群的“另类实验”，很显然地，为当今美国社会保障私有化改革提供了“试点经验”。
（1）自1937年以来，休斯敦的消防部门就一直没有进入社会保障系统，而是由得克萨斯州政府为它们运行着一个特殊的退休账户制度。这个体制已有超过100万美元的不动产，已退休的消防员正享受着比来自同等条件下社会保障3倍还多的退休收入。
（2）1981年，圣地亚哥市政府为其雇员建立了一个私人账户计划。它的雇员既有一个更高的退休收入，而且与同等条件下社会保障缴费相比，它能获得更多的收入。
（3）对于所有参与个人储蓄计划的人来说，也许最引人注目的地方是来自德克萨斯州的三个县（Galveston, Brazoria, and Matagorda）的政府雇员的切身体验。在20世纪80年代早期，这三个县的政府全都允许他们的雇员行使一种选择权：是退出社会保障，或是投资于（买入）私人退休储蓄计划。Galveston县的工人对退休年金私有化进行投票表决时，结果令人吃惊地悬殊：78%对22%获得通过。Brazoria 和Matagorda两个县也随之效仿。大概是担心其他市政府可能采取同样步骤，1983年国会撤回了这种选择权。与参加社会保障付出同样多的货币数量相比，这些县的工人现在获得了比社会保障更大的福利。
（4）目前，在美国一些州及地方政府有超过100万的雇员免交社会保障税，而改作参与私人年金计划。这100万工人主要包括科罗拉多州、缅因州、内华达州及俄亥俄州的政府雇员，加利福尼亚州和俄亥俄州的教师，以及圣地亚哥市和洛杉矶市的政府雇员。他们坚信：如果他们的年金储蓄能被投资于私人部门资产，则退休人员就一定能享有一个更优裕而富足的退休生活。
据称，上述这些没有进入社会保障的“另类”雇员，他们的退休收入是在同等条件下社会保障所能提供待遇的3.3——7.5倍还多。也就是说，参加这些州政府计划的雇员在他们的缴费上，与那些被强制参加社会保障的人相比，他们可以赚取一个更高的收益率。社会保障的私有化所面临的最大的挑战，就是确保缴费者投资的安全性。在有投资选择权的计划中，雇员需要运用他们的工资进行缴费，这部分钱是以年金的形式投资于高收益的保险公司（highly rated insurance Company），尽管利率会逐年浮动，但金融机构会用这部分钱进行投资，并且必须支付当年的承诺利率。
二、20世纪80年以来社会保障改革的“新思路”
20世纪70年代开始，美国出现了失业与通货膨胀并存的严重“滞胀”局面。人们的流行口号从“我们都是凯恩斯主义者”变成了“市场万岁！打倒国家！”
20世纪80年代的美国，差不多是里根总统执政的时间（1981——1989年）。里根上台时，美国的社会福利开支将近5000亿美元，其中，绝大部分是社会保障支出。联邦财政赤字更是从二战后的几十个亿猛增至5000多亿美元。在提高社会保障福利与削减联邦财政赤字的问题上，矛盾开始日益尖锐。事实上，1983年以前，美国社会保障信托基金一直呈现为“收支相抵、略有节余”的格局。但由于老龄化的加剧，以及失业人数的急增，社会保障开支压力不断增大。1983年，社会保障信托基金的储备下降到最低点，仅有197亿美元，只够支付1.5个月，美国历史上首次出现了社会保障支付危机。面对如此严峻的形势，里根总统最后选择了消减政府在大部分社会保障计划和项目上的开支，并鼓励大力发展私人退休金计划（即雇主年金计划，其中，401K便是在这一时期兴盛起来的），将私人机构融入社会福利体系，将组织和实施社会福利的权力与职责授予私人机构，从而有效地降低了社会保障的替代率，进而在一定程度上缓解了社会保障的财务危机。
实际上，20世纪80年代以来，西方资本主义国家经济普遍衰退，大多数发达国家开始尽力减少社会保障开支，并改革原有社会保障体制。进入90年代后，西方国家随着经济增长的放慢，以及财政赤字的不断扩大，社会保障支出额开始出现收不抵支的现象。因此，几乎所有的西方国家都在尽力减少社会福利开支，并改革旧有的社会福利制度。
20世纪90年代的美国，基本上是克林顿总统执政的时间（1993——2001）。克林顿政府上台之时，美国所面临的经济难题十分严峻，例如经济增长缓慢、国债负担不断加重、巨额财政赤字等，改革社会保障体制成为当务之急。1993年2月，克林顿在向国会递交的一份经济发展报告，其核心内容包括推行“综合保障经济”政策，他认为，社会保障应让个人、家庭、社区和市场共同发挥作用，并强调福利制度的非国家因素。
1994年，克林顿政府指定由工、商、学、公共部门领导人组成的13人社会保障咨询委员会（Clintons Social Security Advisory Council），对美国社会保障问题进行研究并提出解决方案。
1995年，美国社会保障与医疗保险信托基金托管委员会在其年度报告中指出：社会保障（OASDI）信托基金预计在2030年或2029年陷入破产，而医疗保险（HI）信托基金可能在2002年或2001年耗尽。这一结论公布后，在美国社会引起轰动。面对如此严峻的社会保障形势，克林顿政府敦促有关职能部门或研究机构着力研究应对之策。
1996年8月，克林顿签署了曾两度被否决过的《社会福利改革法案》。这一法案的通过，正式揭开了自1935年以来最大规模的社会保障改革序幕。其改革重点包括6年中削减550亿美元的福利开支计划，最终达成预算平衡。其改革重点是扩大社会福利筹资渠道，将福利决定权下放州和地方政府，弱化联邦政府在社会福利制度中的主导作用，将联邦政府的职能逐渐从直接责任者向决策者和监督者的角色转变。
1997年1月，美国社会保障咨询委员会提出了一个经过多年的讨论的社会保障改革方案。由于委员会内部存在意见分歧，因此，改革方案最终提出了三种不同类型的主张。
第一种主张：福利维护计划（Maintenance of Benefit Plan，简称MB）。它主张维持现有的支付水准，改革制度的运行机制，并将社会保障信托基金结余的40%交由政府投资股票。
第二种主张：个人账户计划（Inpidual Accounts plan，简称IA）。它主张引入个人账户，与联邦预算分别计算，仍由政府管理，但个人拥有自由投资选择权。这一计划设想增收1.6%的社会保障税，其新增收入纳入个人账户，由政府投资于股市或债市。
第三种主张：个人保障账户（Personal Security Accounts，简称PSA）。它主张实行私有化，同时将基本养老金的支付方式改为以定额支付为主，通过这种改革，分阶段构建两层次结构的制度模式。这一计划设想从12.4%的社会保障税中扣下5%进入个人账户，由个人投资于股市。
理所当然，上述改革方案首先得到了证券市场的积极响应。当改革方案尚在酝酿之中的时候，1996年2月，共同基金业得到信号，社会保障即将转变为私人储蓄机制。这正是他们一直以来的愿望。他们得到这一信号，是由于克林顿总统的社会保障咨询委员会在一次非正式投票中表明支持将部分社会保障私有化。尽管建议中的模式各不相同，但它们一般都允许个人有选择地将部分或全部社会保障缴费存入私人账户，由私人管理——就像401（K）一样。即便允许社会保障缴费的2%被转入私人账户，那也意味着每年可能有600亿美元流向共同基金和其他证券。（Ellen E. Schultz等撰文“亿万共同基金——社会保障部分私有化”，《华尔街日报》，1996年2月20日）
但上述三种改革主张也遭致社会上的许多批评和置疑。主要论点包括对社会保障信托基金投资股票的置疑、对政府投资股票的否定，以及公平与效率的争议等。在这种背景下，社会保障咨询委员会的上述提案也就成了众多方案中的一个，而变得不再有权威性。
1999年1月19日，克林顿总统在国会的一般性演讲中指出：面对21世纪，年轻的美国必须维护社会保障制度。他提出了社会保障改革的方向不是削减开支、也不是提高社会保障税率，而是应该把今后15年财政结余的60%作为社会保障改革的资金支持，通过创设被称作USA（Universal Savings Account）的个人账户来实现社会保障改革的目标。但由于美联储主席格林斯潘强烈反对将社会保障信托基金投资于股市，因此，这一方案最终也没能变成实现。
应该说，自20世纪90年代中期以来，随着美国新经济开始显现、经济增长加速，以及证券市场不断走好，证券市场的投资收益率大幅提高。这一背景正是美国社会保障私有化改革主张的物质基础和外在诱因。但更深层次的原因应该是美国人的独立、自由和冒险精神。
三、布什政府的社会保障私有化改革方案
社会保障的私有化，被认为是2000年总统竞选中布什和戈尔之间的较大的区别之一。布什把私有化的理念作为他的政见的核心，戈尔则与之完全相反。因此，2001年社会保障改革成为新一任政府的焦点问题之一。
事实上，社会保障私有化的改革主张，绝非布什的首创。有关社会保障是否应该私有化的这一争论，从最早提出至今已有30多年的历史。近10多年来，大量建立在私有化主张基础上的案例研究表明：个人账户投资于债权，特别是股票市场的部分，其退休收入更优于社会保障。而2000年布什竞选总统时再次推出了私有化的主张，则导致了这一争论的持续升温。
2001年1月，布什正式就任总统。同年5月2日，布什总统宣布正式成立由共和党与民主党两党成员（各8名）组成的16人“加强社会保障总统委员会” （Presidents Commission to Strengthen Social Security），旨在“研究和提出具体意见，以保护年长者的社会保障，同时为年青人构建福祉。”布什要求委员会在研究设计社会保障改革方案时，必须遵循以下6个基本原则：第一，不改变退休者或即将退休者的社会保障福利；第二，所有的社会保障结余必须且只能留归社会保障；第三，不增加社会保障工薪税；第四，政府不将社会保障基金投资在股票市场；第五，必须维护残疾与属遗保险计划；第六，必须包括增大社会保障的单个控制的、自愿的个人退休账户（personal retirement accounts）。
2001年12月21日，该委员会最终向总统提交了一份题为《加强社会保障、为全体美国人民创造个人福祉》的总统委员会报告。报告在严格遵循上述6条基本原则的前提下，设计并提出了可供选择的三种社会保障改革模式，一致的目标是加强社会保障并确保其财务上的可持续性。
改革模式一：在不改变传统社会保障制度的前提下，建立自愿的个人账户（Voluntary Personal Account）。这一方案允许工人将一定数额，诸如他们应税工资的2%，投资到个人账户，同时减少传统社会保障的给付，只要账户的实际收益率（即剔除通货膨胀后）超过3.5%，个人就可以获取更高水平的退休给付。
改革模式二：与通货膨胀指数相结合的自愿累进个人账户（Voluntary Progressive Personal Accounts ）。这一方案要求2002年1月1日不满55岁的个人，从2004年开始自愿从工薪税中提取4个百分点（最高1000美元）；同时，在通胀以上部分，按2%复利计算的个人账户的缴费额将抵消传统社会保障中的给付。这一改革模式既不提高税赋，也不要求工人追加缴费。
改革模式三：与工薪税相匹配的自愿追加账户（Voluntary Add-On Accounts with Matches from Payroll Taxes）。该方案要求2002年1月1日不满55岁的人，从2004年起，每年可以从其社会保障缴费中提取2.5个百分点转入个人账户中（每年最高1000美元）；此外每年再额外投入税后工资的1%作为个人缴费，这部分额外缴费将以减税的形式给予部分补助；但是传统社会保障给付要减少，减少额度的计算方法是，在扣除通胀率以后个人账户中以2.5%复利计算的缴费额度那部分。对30年工龄的个人，其最低给付标准为贫困线的100%，40年工龄的个人为111%；在今后的75年中，需要增加相当于0.6%税赋的收入，专门用于社会保障；为保证2034——2063年社保基金的支付能力，需要从一般税收中进行转移支付。
上述三种改革模式在目标上是一致的：即通过创设个人账户，加强社会保障，使未来退休者在剔除通货膨胀因素后，能有一个不低于现在退休者的福利收入水平。自愿个人退休账户（voluntary personal retirement account）是三者最显著的共同特征，或者说，个人账户是上述三种模式的核心组成部分。但由于社会争议颇大，上述方案始终未被付诸实施。
2005年1月20日，布什正式发表他的第二任总统就职演说。税制改革、社会保障制度改革和削减预算赤字将是其第二任期的主要目标。为此，他不久将任命一个公民小组，由他们提出改革税制的方法。他还将与国会合作使更多人享有卫生保健服务。政府还将改革司法制度，提高公立学校的成绩标准以及调整社会保障制度。
继任后不久，布什就开始游走全美各地，继续全力游说并宣传他的社会保障私有化改革方案。从2005年2月3日——6月23日期间，布什先后在美国29个州作了36场巡回演讲报告。但至今人们只是大体了解布什改革新方案的基本框架和主要思路，但有关新方案的具体细节却仍未公诸于世。
四、美国社会保障私有化改革的争议
其实，从布什社会保障改革方案以及他的所有相关演讲中，我们发现，根本无法找到有关社会保障“私有化”（privatization）的字眼或提法。但美国的主流媒体或一些批评专家则认为，布什主张创设的“个人账户”，实际上就是社会保障私有化的改革主张。无论如何称呼布什的改革方案，事实上，对于社会保障的私有化改革行动，美国社会依然存在着截然相反的两种意见和看法。
（一）主张社会保障私有化的人对传统社会保障的批评
从1935年社会保障实施起，议案的倡导者就鼓励美国公民把社会保障看作是一种私人退休金计划。现在大多数都认为社会保障信托基金仅仅只是名义上的基金，它不包含任何东西，而只是政府自身拥有的债务。各种民意调查显示，大多数美国人对他们在退休后是否能够享受社会保障都心存怀疑。
目前，人们对于社会保障制度的批评，主要集中在制度内部设计上，并认为制度设计的缺陷导致了该制度在21世纪不能满足退休者的需要。大多数批评意见可以归集为四类：第一，生育高峰期出生的大批人群即将面临退休后的“灾难”。即更少的在职人员来养活更多的希望长寿的退休人员。在传统的联邦统筹的现收现付制下，社会保障的负担将日益沉重。第二，社会保障在目标福利上表现为无效率。那些不充足的福利对低收入和高收入是一样的分配，它是“保险”与“福利”的统一体。第三，社会保障的支付与联邦预算的介入会导致对老年人的收入维持计划和社会保障计划的“短期债务”。第四，由于公共基金退休计划是建立在雇员工资基础上的，这阻碍了雇员的退休私人账户的存储。
第一类和第三类批评所关注的焦点是建立在代际之间的退休资金筹措的问题。第二类批评关注的是“公平和充分”的问题，一个长期争论的问题在于社会保障福利重新分配的结构。第四类批评关注的领域是国民储蓄率的降低。
（二）坚守传统社会保障的人对社会保障私有化的批评
相反，美国不少学者和专家是颇为反感社会保障“私有化”的，他们的论据和论点也非常多。
统计表明：截止2004年12月底，有4768.8万的美国人享受着社会保障（OASDI）福利，其中，包括3300.5万的退休人员（OAI），673.4万的残疾人（DI）以及1193.5万的遗属（SI即退休、伤残或死亡雇员的的家属）。目前，有2/3的美国老年人他们收入的一半来自社会保障，其中，有20%的美国退休人员将社会保障福利作为其唯一的收入来源。
因此，反对社会保障私有化的人认为，依照目前的情形来看，社会保障仍是一种积极有效的、具有进步意义的社会保险计划，它能够为在年老时面临生活变故、伤残以及家庭丧失劳动力的美国公民提供强有力的保护。沃尔顿商学院Kent Smetters教授也认为“仅仅依靠个人帐户是解决不了问题的”，甚至连有的联邦政府行政官员也坦言“私人帐户并不能使社会保障趋向完善”。
此外，美国学者Greg Anrig及Bernard Wasow在2004年12月14日的《世纪基金》（The Century Foundation）发表了文章，并指出“社会保障私有化是一个坏主意的12条理由”。（1）社会保障私有化，将使保护工人及其家庭免受死亡和残疾的保险面临威胁。（2）创建私人账户将使社会保障的财务问题更糟，而不是更好。（3）创建私人账户可能挫伤经济增长，并使社会保障未来的财务进一步恶化。（4）社会保障私有化实践在别的国家或地区已是令人失望的。（5）私人账户投资无视个体投资者所处的劣势。（6）你所得到的将取决于你退休时的市场行情（牛市或熊市）。（7）华尔街将从你的税收中获得飞来的横财。（8）私人账户将需要一个新的政府官僚机构。（9）年青人的经济情况（福祉）将更糟。（10）女性福利将会失去得最多。（11）非洲裔美国人和拉丁裔美国人在社会保障私有化后也将会变得更不堪一击。（12）退休人员将不再免受通货膨胀损失。
（三）笔者本人的两点提示
目前，美国社会保障私有化尽管还只是“纸上谈兵”，但国内关于“私有化”讨论的兴致已是十分的热烈。在此，笔者觉得有必要作出如下两点提示或说明：
第一，在美国社会保障信托基金受托委员会一年一度的托管报告中，都会有常规性地预测（如下表）：即按现有的收支水平及相关因素考虑，社会保障信托基金将会在何时出现支付危机。对待这类报告的结论，我们有人往往会误解，以为到那时真的会发生社会保障支付危机。其实不然。因为在委员会一年一度的预测数据中，他们会分别采用乐观、中观和悲观的三种假设模式来预测，而对于社会保障支付危机发生的可能性则多是根据悲观的假设来推断的，何况一国经济社会的情况也是不断变化的，不可能像这里的假设条件一样几十年固定不变。因此，委员会公布的社会保障未来“支付危机”的结论，只是预警性的，是一种假设结论。
注：摘自美国社会保障信托基金年度报告（2005）。
第二，美国是一个市场化程度非常高的国家，早在社会保障制度创立之前的1875年，美国就有了世界上最早的企业年金计划。100年后，美国雇主年金计划（即私人退休金制度）更加兴盛起来，进而形成了美国所特有的与“市场化”观念相衔接的社会安全网（safety net）。这张网被美国人生动而形象地比喻为“三条腿的板凳”。其中，第一条腿正是社会保障计划，它是这张网的精神支柱和最后防线；第二条腿则是市场化程度极高的“雇主年金计划”，它是这张网的载重主体和物质基础；第三条腿便是个人储蓄与投资计划，它是这张网的重要组成和必要补充。如此构成的三支柱社会安全网，既不同于北欧的高福利体系，也不同于新加坡和智利的完全基金制，它具有极好的稳定性和平衡性，改革相对易于向“市场化”方向突破。
第三，美国有着世界上规模最大且最为发达的、开放的、多层次证券市场体系。它的上市公司来自世界各地，在世界500强的排名中，美国本土公司占有近200家。由于其市场经济历史悠久，美国许多企业不但基业长青，而且盈利能力尤其是国际竞争力十分强盛，因此，美国企业不仅为美国社会保障福利支付提供强大有力的物质保证，而且也为美国证券市场的投资价值和投资回报奠定了坚实的物质基础。从这一意义上来讲，美国证券市场的投资收益率应该是相对较高且是比较稳定的，相反，投资风险则是相对较低的。这也是一个成熟而发达的证券市场所具备的基本特征。因此，我认为，即便美国社会保障果真部分私有化，那它的国民和社会也应该是可以承受的。但关于这一点，我个人认为，它并非是其他国家或地区可以随意效仿的。
